Cassazione Civile, Ordinanza n. 20678/2023 del 17/07/2023

Esito

La controversia

Le società attrici avevano convenuto il Comune dinanzi al Tribunale ordinario chiedendo, in via principale, la risoluzione per inadempimento di una convenzione stipulata ai sensi dell'art. 35 della l. n. 865/1971, relativa alla realizzazione di 74 alloggi di edilizia residenziale pubblica su aree localizzate ai sensi dell'art. 51 della stessa legge, nonché la disapplicazione di una delibera comunale che aveva revocato la localizzazione e inciso sulla convenzione. La domanda era fondata sull'assunto che il Comune avesse impedito l'attuazione dell'intervento attraverso atti amministrativi successivi, avesse mutato la destinazione urbanistica delle aree, avesse violato obblighi convenzionali e non avesse rilasciato il permesso di costruire. Le attrici chiedevano inoltre restituzioni, risarcimento danni, accertamento di invalidità del rapporto, ripetizione di indebito e arricchimento senza causa. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, perché inerente a una convenzione urbanistica/accordo amministrativo connesso all'esercizio di poteri pubblicistici. Le ricorrenti hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione deducendo che si trattasse invece di una controversia meramente patrimoniale e civilistica, successiva alla fase esecutiva del rapporto.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha ritenuto che la convenzione ex art. 35 l. n. 865/1971, inserita nel procedimento di localizzazione e assegnazione di aree per edilizia residenziale pubblica, integri una fattispecie complessa di concessione amministrativa e un contratto di diritto pubblico accessivo a determinazioni autoritative della PA. Poiché la domanda principale investiva la legittimità di delibere comunali che avevano inciso sul contenuto della concessione e della convenzione, e comunque la formazione, conclusione ed esecuzione di un accordo sostitutivo/integrativo di provvedimento amministrativo, la controversia è stata ricondotta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Le spese del regolamento sono state rimesse al giudice del merito.

Norme richiamate

• art. 35 l. 22 ottobre 1971, n. 865

  La convenzione stipulata per la concessione del diritto di superficie nell'ambito dell'edilizia residenziale pubblica, ai sensi di questa norma, non è un atto autonomo ma si inserisce in una fattispecie complessa di concessione amministrativa.

• art. 51 l. 22 ottobre 1971, n. 865

  La localizzazione dei programmi costruttivi per l'edilizia residenziale pubblica rientra in un procedimento a base pubblicistica, rilevante ai fini della giurisdizione amministrativa.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  La controversia sulla formazione, conclusione ed esecuzione di accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Richiamato dalle parti come possibile base della giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di accordi amministrativi e relative controversie.

• art. 113, lettera a), n. 2, c.p.c.

  Richiamato nel testo, ma la decisione concreta afferma la giurisdizione amministrativa in relazione agli accordi/atti amministrativi coinvolti.

• l. 22 ottobre 1971, n. 865

  La disciplina dell'edilizia economica e popolare e delle aree da destinare a interventi residenziali pubblici costituisce il quadro normativo della convenzione e dei poteri comunali contestati.

• l. 17 agosto 1942, n. 1150

  Richiamata dalle parti in relazione alla convenzione urbanistica e alla localizzazione del programma edilizio.

• l. 7 agosto 1990, n. 241

  Richiamata dalle parti per qualificare la convenzione come accordo amministrativo.

• d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  Richiamato con riferimento alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Massime di principio

• La convenzione stipulata in attuazione della normativa sull'edilizia residenziale pubblica, quando si inserisce nella localizzazione pubblicistica delle aree e nella concessione del diritto di superficie, ha natura di contratto di diritto pubblico o accordo accessivo a un potere amministrativo, non di semplice contratto privatistico autonomo.
• Se la domanda di risoluzione, risarcimento o restituzione presuppone la contestazione della legittimità di delibere comunali che incidono sull'assetto pubblicistico del rapporto, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo in via esclusiva.
• Ai fini del regolamento di giurisdizione, la Corte individua il giudice munito di potere giurisdizionale guardando all'oggetto della domanda principale proposta e alle ragioni poste a fondamento della stessa, anche quando siano formulate domande subordinate di contenuto patrimoniale.
• Le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione di accordi sostitutivi o integrativi di provvedimento amministrativo, quando connesse all'esercizio di poteri autoritativi della P.A., rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa anche se la domanda è strutturata in termini di inadempimento contrattuale.

Come è indicizzato