Sentenza n. 1250/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato gli atti relativi alla realizzazione, nell’isola di Panarea, di un centro comunale di raccolta dei rifiuti, deducendo: violazione degli artt. 41 e 42 del d.lgs. 36/2023 e dell’allegato I.7 per l’omessa autonoma redazione del progetto di fattibilità tecnico-economica, nonché violazione dell’art. 6 l. 241/1990; violazione degli artt. 11 e 16 d.P.R. 327/2001 e dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; irragionevolezza della localizzazione per mancata valutazione di alternative; necessità della verifica di assoggettabilità a VIA; carenza e irragionevolezza dell’istruttoria e della motivazione della valutazione di incidenza ambientale; omessa valutazione degli impatti cumulativi con il dissalatore e la nuova rete idrica; mancanza della relazione DNSH; modifica non autorizzata della tettoia destinata ai rifiuti pericolosi; incompatibilità tra autorizzazione paesaggistica e progetto esecutivo; omessa convocazione della conferenza di servizi prevista dall’art. 48 d.l. 77/2021 per un intervento finanziato dal PNRR e realizzato in deroga agli strumenti urbanistici. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione e interesse, l’omessa notifica al soggetto aggiudicatario e ai residenti, nonché la legittimità del progetto unitario contenente gli elementi dei due livelli progettuali e l’applicabilità delle discipline acceleratorie PNRR.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ex art. 60 c.p.a. Ha ritenuto integro il contraddittorio: i residenti dell’isola non sono controinteressati, non essendo titolari di un vantaggio diretto e immediato; il soggetto indicato nel verbale di gara non è ancora controinteressato sopravvenuto perché il verbale contiene una mera proposta di aggiudicazione, atto endoprocedimentale privo di efficacia esterna. Ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse dei ricorrenti, proprietari di immobili nelle immediate vicinanze dell’impianto, ritenendo sufficiente l’allegazione puntuale del pregiudizio ambientale, sanitario, acustico, odorigeno, viabilistico e patrimoniale, senza necessità di prova piena del danno. Ha accolto i primi due motivi: la progettazione dei lavori pubblici si articola ordinariamente in progetto di fattibilità tecnico-economica e progetto esecutivo; anche ammettendo un documento formalmente unitario, gli elaborati non contenevano tutti gli elementi prescritti dall’art. 6 dell’allegato I.7 al d.lgs. 36/2023. Ha quindi annullato gli atti di verifica e validazione, la deliberazione di approvazione del progetto e imposizione del vincolo preordinato all’esproprio e la determina di approvazione tecnica. Ha respinto il terzo motivo, perché i ricorrenti non erano proprietari delle aree da espropriare né soggetti direttamente individuati come destinatari di un pregiudizio procedimentale. Ha respinto il quarto motivo, non essendo stata dimostrata l’obiettiva irragionevolezza della localizzazione. Ha ritenuto infondato il quinto motivo nei termini dedotti: per un centro di raccolta rifiuti, in quanto attività di mera raccolta e raggruppamento, non sussiste di per sé l’obbligo di screening VIA, salva la necessità di verificare eventuali effetti cumulativi. Ha respinto il sesto motivo, non ravvisando prova dell’obiettiva irragionevolezza del parere tecnico e del decreto di valutazione di incidenza. Ha accolto il settimo motivo: la valutazione dell’impatto cumulativo con altri interventi era meramente tautologica e non considerava specificamente dissalatore e rete idrica. Il decreto di valutazione di incidenza è stato annullato limitatamente a tale vizio; il parere della Commissione Tecnica Specialistica è stato dichiarato inammissibile perché endoprocedimentale. Ha respinto l’ottavo motivo perché la relazione DNSH risultava agli atti. Ha respinto il nono motivo, ritenendo che il riferimento alla superficie di 12 mq della tettoia fosse un errore da correggere e che la tettoia dovesse conservare la superficie di 57 mq. Ha accolto il decimo motivo: le prescrizioni paesaggistiche incidenti su materiali, elementi architettonici, sagoma o modalità costruttive devono essere incorporate nel progetto esecutivo prima della sua approvazione; non è sufficiente rinviarne genericamente l’osservanza alla fase esecutiva. Ha accolto l’undicesimo motivo: per un intervento PNRR da approvare in variante o deroga allo strumento urbanistico, la conferenza di servizi ex art. 48 d.l. 77/2021 è necessaria, oppure deve essere seguito altro procedimento di variante previsto dalla legge; il Comune non aveva chiarito la concreta disciplina urbanistica applicabile né verificato la necessità della variante. Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per il resto con riferimento all’autorizzazione idrogeologica, all’autorizzazione paesaggistica, al parere igienico-sanitario e al decreto regionale del 2022, in assenza di censure specifiche e comunque per infondatezza delle doglianze. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza semplificata quando ne ricorrono i presupposti processuali e la causa è matura per la decisione.

• art. 49, comma 2, c.p.a.

  Richiamato per escludere la necessità di integrare il contraddittorio.

• art. 41 d.lgs. 36/2023

  La progettazione dei lavori pubblici si articola ordinariamente in progetto di fattibilità tecnico-economica e progetto esecutivo; i due livelli non possono essere trattati come un unico progetto indifferenziato, salvo le specifiche eccezioni normative.

• art. 41, commi 5 e 5-bis, d.lgs. 36/2023

  Prevedono eccezioni alla distinzione ordinaria dei livelli progettuali, non ritenute applicabili nel caso concreto.

• art. 6 allegato I.7 d.lgs. 36/2023

  Individua gli elementi del progetto di fattibilità tecnico-economica; la loro mancata integrale presenza impedisce di ritenere sostanzialmente redatto tale livello progettuale.

• art. 42 d.lgs. 36/2023

  Richiamato con riguardo alla verifica e validazione della progettazione.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio è dovuta ai soggetti direttamente interessati dal procedimento o facilmente individuabili quali destinatari di un pregiudizio; non spettava ai ricorrenti, non proprietari delle aree espropriate.

• artt. 11 e 16 d.P.R. 327/2001

  Richiamati per la partecipazione nel procedimento espropriativo e per l’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La questione della sanabilità del vizio partecipativo è stata esaminata, ma il motivo è stato respinto perché ai ricorrenti non spettava la comunicazione di avvio.

• art. 6 d.lgs. 152/2006

  La verifica di assoggettabilità a VIA non è necessaria per il solo fatto che si tratti di un centro di raccolta, salva la rilevanza di specifiche circostanze, tra cui gli effetti cumulativi.

• allegato IV alla parte seconda d.lgs. 152/2006

  Individua i progetti soggetti a verifica di assoggettabilità o VIA; la sola VINCA non è sufficiente quando il progetto rientra nelle relative categorie.

• allegato V alla parte seconda d.lgs. 152/2006

  Impone di considerare, tra le caratteristiche del progetto ai fini dello screening, il cumulo con altri progetti; tale valutazione è stata omessa o motivata in modo tautologico.

• art. 5 d.P.R. 357/1997

  Richiamato in relazione alla valutazione di incidenza ambientale e alla necessità di considerare gli effetti cumulativi.

• art. 48 d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  Per gli interventi finanziati con risorse PNRR, la conferenza di servizi è necessaria quando il progetto deve essere approvato in variante o deroga allo strumento urbanistico, salvo il ricorso ad altro procedimento di variante previsto dalla legge.

• art. 48, comma 5-quater, d.l. 77/2021

  Esclude che la conferenza di servizi sia facoltativa nel caso di interventi PNRR da approvare in variante o deroga urbanistica.

• art. 38 d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale possibile disciplina alternativa per l’approvazione del progetto in variante urbanistica.

• art. 19 d.P.R. 327/2001

  Richiamato quale procedimento per l’approvazione del progetto con eventuale variante urbanistica.

• art. 3 d.m. 27 settembre 2022, n. 219

  Ogni modifica rispetto alle schede dei progetti PNRR approvati e finanziati deve essere autorizzata dalla Direzione Generale Incentivi Energia mediante nuova scheda di progetto; nel caso concreto la censura è stata respinta perché la riduzione della tettoia era ricondotta a un errore materiale da correggere.

• art. 9 Cost.

  Richiamato quale fondamento costituzionale della tutela dell’ambiente e dell’anticipazione della soglia di tutela giurisdizionale.

• art. 32 Cost.

  Richiamato quale fondamento costituzionale della tutela della salute nella valutazione dell’interesse ad agire dei proprietari vicini.

Massime di principio

• La progettazione dei lavori pubblici si articola ordinariamente in un progetto di fattibilità tecnico-economica e in un progetto esecutivo; è ammissibile affidare entrambi i livelli a un unico progettista, ma non sostituire la loro autonoma individuazione con un progetto unitario che non contenga integralmente tutti gli elementi prescritti per il progetto di fattibilità tecnico-economica.
• Il proprietario di un immobile situato nelle immediate vicinanze di un impianto di gestione dei rifiuti è legittimato a impugnare gli atti autorizzativi quando alleghi in modo puntuale un pregiudizio specifico, anche ambientale, sanitario, viabilistico, odorigeno o patrimoniale; in tale contesto non è necessaria, ai fini dell’interesse a ricorrere, la prova piena e rigorosa del danno, potendo il pregiudizio essere oggettivamente presunto in ragione della natura dell’intervento.
• La mera proposta di aggiudicazione è un atto endoprocedimentale privo di efficacia esterna e non attribuisce ancora all’operatore economico la qualità di controinteressato sopravvenuto; tale qualità si consolida con l’adozione del provvedimento autonomo e conclusivo di aggiudicazione.
• La valutazione di incidenza ambientale deve considerare concretamente il cumulo dell’intervento con altri progetti in corso o programmati nella medesima area; una motivazione meramente assertiva, che non individui né esamini gli interventi cumulativi rilevanti, è insufficiente e comporta l’illegittimità del provvedimento.
• Le prescrizioni paesaggistiche che incidono su localizzazione, sagoma, materiali, elementi architettonici, sistemazioni esterne o modalità costruttive devono essere recepite negli elaborati del progetto esecutivo prima della sua approvazione; è invece possibile rinviare alla fase esecutiva le prescrizioni meramente gestionali o operative.
• Per un intervento finanziato con risorse PNRR che debba essere approvato in variante o deroga allo strumento urbanistico, la conferenza di servizi prevista dall’art. 48 d.l. 77/2021 non è facoltativa, salva l’utilizzazione di altro procedimento di variante previsto dalla legge; l’amministrazione deve comunque verificare la concreta disciplina urbanistica dell’area e motivare la necessità o meno della variante.

Come è indicizzato