Sentenza n. 2554/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’annullamento in autotutela della licenza per la raccolta di scommesse, sostenendo che il limite di 250 metri dai luoghi sensibili previsto dalla legge regionale campana non fosse applicabile, poiché i locali erano già stati utilizzati da un diverso operatore per un’analoga attività. Ha inoltre dedotto carenza di istruttoria e erroneità della misurazione, assumendo che la distanza pedonale fosse di circa 1,4 chilometri; ha contestato la qualificazione della piccola cappella come luogo di culto rilevante; ha lamentato sproporzione dell’intervento, omessa considerazione delle misure alternative previste dalla legge regionale e violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per mancata ponderazione dell’affidamento derivante dal precedente parere favorevole del Comune e dagli investimenti sostenuti. È stata altresì proposta domanda risarcitoria. Nel corso del giudizio, la verificazione disposta dal TAR ha accertato una distanza di 123 metri tra l’attività e il luogo di culto.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che l’attività costituisse una “nuova apertura” ai sensi della legge regionale, perché il nuovo operatore non era subentrato nel titolo del precedente gestore e non sussisteva alcuna continuità aziendale, organizzativa o soggettiva. La mera precedente destinazione dei locali ad attività di gioco non esclude quindi l’applicazione del distanziometro: l’eccezione riguarda soltanto il trasferimento di titolarità di attività già legittimamente autorizzate, con continuità oggettiva dell’attività e del titolo. La verificazione ha confermato il mancato rispetto della distanza minima di 250 metri, calcolata secondo il percorso pedonale più breve; tale criterio non richiede un’applicazione rigida e formalistica di ogni attraversamento previsto dal codice della strada, ma il percorso normalmente praticabile dal pedone medio, salvo rischi o impedimenti materiali particolari. La cappella è stata correttamente qualificata come luogo di culto, anche se decentrata e di piccole dimensioni. L’annullamento d’ufficio è stato ritenuto tempestivo, essendo intervenuto pochi mesi dopo il rilascio della licenza, e adeguatamente motivato quanto al bilanciamento tra interesse pubblico, interesse privato e affidamento. Le misure alternative previste dalla legge regionale riguardano gli esercizi già esistenti alla data di entrata in vigore della disciplina e non le nuove aperture. L’atto di autotutela è stato qualificato come dovuto e vincolato una volta accertata la violazione del distanziometro. È stata respinta anche la domanda risarcitoria per mancanza dell’illegittimità dell’azione amministrativa. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio del titolo è legittimo se adottato entro un termine ragionevole e con adeguata considerazione dell’interesse pubblico, degli interessi privati e dell’affidamento; nel caso concreto, il termine decorreva dal rilascio della licenza e l’intervento dopo pochi mesi è stato ritenuto tempestivo.

• art. 88 R.D. 773/1931

  Costituisce il titolo di polizia per l’esercizio dell’attività di raccolta di scommesse oggetto del giudizio.

• art. 3, comma 1, lett. i), l. reg. Campania n. 2/2020

  “per ‘nuova apertura’, si intende ‘l’avvio con rilascio di una prima autorizzazione amministrativa ai sensi degli articoli 86 e 88 del regio decreto 773/1931 ... in locali precedentemente destinati ad attività prevalenti diverse da quelle disciplinate dalla presente legge. Non costituisce nuova apertura il semplice trasferimento di titolarità delle attività regolate dalla presente legge già legittimamente autorizzate alla data di entrata in vigore della stessa’”

  La nozione di nuova apertura comprende l’avvio dell’attività con una prima autorizzazione anche in locali già utilizzati in passato da altro operatore, salvo il solo trasferimento di titolarità di un’attività già legittimamente autorizzata, che presuppone continuità del titolo e dell’attività.

• art. 3, comma 1, lett. p), n. 4, l. reg. Campania n. 2/2020

  Include i luoghi di culto tra i luoghi sensibili rilevanti ai fini del distanziometro.

• art. 13, comma 1, l. reg. Campania n. 2/2020

  “è vietata la nuova apertura di attività previste all'articolo 3 site ad una distanza da luoghi sensibili inferiore a duecentocinquanta metri misurati dagli ingressi principali degli edifici. La distanza è calcolata secondo criteri che tengono conto degli assi viari e, pertanto, sulla base delle distanze pedonali più brevi”

  Le nuove aperture di sale giochi e scommesse devono rispettare la distanza minima di 250 metri dai luoghi sensibili, calcolata secondo il percorso pedonale più breve.

• art. 13, comma 2, l. reg. Campania n. 2/2020

  Le misure alternative, quali accesso selettivo e videosorveglianza, possono operare per gli esercizi già in funzione alla data di entrata in vigore della legge e non sostituiscono il distanziometro applicabile alle nuove aperture.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta perché mancava il presupposto dell’illegittimità dell’attività provvedimentale.

• art. 41 Cost.

  “non può svolgersi in modo da recare danno alla sicurezza”

  La libertà di iniziativa economica recede rispetto a limitazioni ragionevoli e proporzionate poste per la tutela della salute, la prevenzione della ludopatia e la protezione dei soggetti vulnerabili.

Massime di principio

• Ai sensi della disciplina regionale che vieta l’apertura di sale giochi o scommesse entro una determinata distanza dai luoghi sensibili, costituisce “nuova apertura” l’avvio dell’attività da parte di un nuovo operatore munito di una prima autorizzazione, anche se i locali erano stati precedentemente utilizzati per un’analoga attività da altro soggetto, quando non vi sia subentro nel precedente titolo né continuità aziendale, organizzativa o soggettiva.
• L’eccezione alla nozione di nuova apertura, riferita al semplice trasferimento di titolarità di attività già legittimamente autorizzate, richiede continuità oggettiva dell’attività e del titolo autorizzatorio; la mera coincidenza dei locali o la loro pregressa destinazione ad attività di gioco non è sufficiente.
• La distanza dai luoghi sensibili deve essere calcolata secondo il percorso pedonale più breve normalmente praticabile da un pedone medio, senza applicare in modo rigidamente formalistico ogni regola sugli attraversamenti stradali, salvo che il percorso alternativo comporti rischi particolarmente elevati o impedimenti materiali.
• Una volta accertata la violazione del limite distanziometrico applicabile a una nuova apertura, l’amministrazione è tenuta a rimuovere il titolo illegittimo; le misure alternative previste per gli esercizi preesistenti non sono utilizzabili per eludere il divieto relativo alle nuove aperture.
• L’annullamento d’ufficio di una licenza di polizia adottato pochi mesi dopo il suo rilascio può risultare tempestivo ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990; la motivazione deve comunque dare conto dell’interesse pubblico, dell’affidamento e degli interessi privati, secondo una ponderazione coerente con la finalità di tutela della salute e di prevenzione della ludopatia.

Come è indicizzato