Sentenza n. 4529/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento con cui Roma Capitale aveva respinto l'istanza di permesso di costruire, ritenendo che il locale magazzino fosse un volume accessorio escluso dalla volumetria assentita e che il mutamento di destinazione d'uso avrebbe determinato un aumento di volumetria non consentito. In primo grado sono stati dedotti: violazione dell'art. 20 d.P.R. 380/2001 e dell'art. 10-bis l. 241/1990 per l'avvenuta formazione del silenzio-assenso, asseritamente maturato prima della comunicazione dei motivi ostativi e del provvedimento finale; contraddittorietà dell'utilizzo congiunto dell'art. 10-bis l. 241/1990 e dell'art. 20, comma 7, d.P.R. 380/2001; violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e del principio di tipicità, per avere l'amministrazione qualificato l'atto al contempo come reiezione dell'istanza e annullamento d'ufficio; errata valutazione dei titoli edilizi, della destinazione storica dell'immobile, della volumetria e delle norme urbanistiche applicabili. In appello la società ha censurato la sentenza del TAR per omessa pronuncia sui primi tre motivi e ha reiterato le contestazioni sostanziali relative allo stato legittimo e alla qualificazione del locale. Ha sostenuto che l'unità, originariamente e storicamente destinata a magazzino e accatastata in categoria C/2, fosse stata legittimamente realizzata e mantenesse una funzione produttiva, senza aumento di volumetria derivante dal frazionamento del 1985-1986.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto i primi tre motivi di appello. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso perché, prima della scadenza del termine, l'amministrazione aveva contestato carenze documentali rilevanti e mai sanate, riguardanti documenti necessari al completamento dell'istruttoria e alla verifica della legittimità e compatibilità urbanistica dell'intervento. Ha ritenuto non contraddittorio il ricorso contestuale all'art. 10-bis l. 241/1990 e all'art. 20, comma 7, d.P.R. 380/2001, poiché le due disposizioni operavano su presupposti diversi ma convergenti nell'ambito della stessa istruttoria. Ha inoltre qualificato l'atto impugnato, in base al suo contenuto effettivo e non al nomen iuris, come provvedimento conclusivo negativo del procedimento di permesso di costruire, escludendo che la formula relativa all'autotutela comportasse una distinta e contraddittoria applicazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990. Ha invece accolto il quarto motivo, ritenendo erronea la valutazione amministrativa della documentazione edilizia e urbanistica. In base all'art. 9-bis d.P.R. 380/2001, lo stato legittimo doveva essere verificato considerando anche l'ultimo titolo edilizio, rappresentato dalla concessione del 1986. Tale titolo non aveva comportato mutamento di destinazione d'uso né aumento di volumetria. La destinazione storica del locale come magazzino, la categoria catastale C/2, i titoli edilizi e la documentazione comunale dimostravano la sua funzione produttiva. Il locale seminterrato non rientrava tra i volumi esclusi dal computo ai sensi dell'art. 3, punto 12, delle NTA del PRG del 1965, perché non era destinato a cantina, autorimessa, parcheggio, impianto tecnico condominiale o vespaio; il suo volume doveva quindi essere computato integralmente. Né poteva essere qualificato come locale accessorio ai sensi del punto 14, riferito a locali accessori non realizzati al piano interrato o seminterrato. L'appello è stato accolto, la sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado è stato accolto e il provvedimento impugnato, unitamente agli atti presupposti, è stato annullato. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso sul permesso di costruire presuppone il decorso del termine su un'istanza corredata dalla documentazione prescritta; carenze documentali essenziali e mai sanate impediscono la formazione dell'assenso tacito.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Disciplina i termini del procedimento per il permesso di costruire, il silenzio-assenso, la comunicazione dei motivi ostativi e il prolungamento dei termini in caso di particolare complessità istruttoria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi può essere utilizzata nell'ambito dell'istruttoria quando l'amministrazione abbia individuato carenze e ragioni ostative al rilascio del titolo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il richiamo all'autotutela non muta la natura dell'atto quando, considerando il contenuto sostanziale, esso costituisce la reiezione dell'istanza di permesso di costruire e non un distinto annullamento d'ufficio.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  “lo stato stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali”

  Lo stato legittimo dell'immobile deve essere ricostruito considerando il titolo originario e l'ultimo titolo relativo all'immobile o all'unità immobiliare, oltre agli eventuali titoli successivi per interventi parziali.

• art. 3, punto 12, NTA del PRG del 1965

  “In tutte le zone di PRG sono esclusi dal computo della cubatura realizzabile unicamente i volumi relativi a superfici coperte ma non tamponate e quelli relativi a locali interrati o seminterrati (non oltre 1 m fuori terra) destinati esplicitamente a cantine (a servizio di appartamenti e negozi), autorimesse condominiali, parcheggi anche pubblici ed ad uso pubblico, impianti tecnici ad uso condominiale, o vespai di isolamento. Ove, invece, siano previsti, ai piani interrati o seminterrati, volumi con destinazione diversa da quella tassativamente indicata al comma precedente, detti volumi verranno computati interamente nella cubatura realizzabile …”

  L'esclusione dalla cubatura dei volumi interrati o seminterrati opera solo per le destinazioni tassativamente indicate; i volumi con diversa destinazione devono essere computati integralmente.

• art. 3, punto 14, NTA del PRG del 1965

  “Nelle zone in cui sia esplicitamente consentito costruire locali accessori [...] La destinazione d'uso di detti locali accessori dovrà essere strettamente dipendente dall'edificio principale”

  La disciplina dei locali accessori riguarda i locali collocati secondo le caratteristiche spaziali previste dalla norma e non si applica al magazzino realizzato al piano interrato o seminterrato oggetto della controversia.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso sul permesso di costruire non si forma per il mero decorso del termine quando l'istanza non sia corredata, sin dall'origine, della documentazione essenziale prescritta o necessaria per verificare la legittimità della preesistenza e la compatibilità urbanistica dell'intervento; le carenze documentali fondamentali e mai sanate impediscono il perfezionamento dell'assenso tacito.
• La comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990 e il prolungamento del termine per la particolare complessità istruttoria previsto dalla disciplina del permesso di costruire possono coesistere quando operano su presupposti diversi e convergono nell'esigenza di completare la medesima istruttoria, senza determinare per ciò solo contraddittorietà dell'azione amministrativa.
• La qualificazione giuridica di un provvedimento amministrativo deve essere desunta dal suo contenuto sostanziale e dalla volontà effettivamente espressa, non dal solo nomen iuris: un atto denominato anche come reiezione in autotutela può essere qualificato come provvedimento conclusivo negativo dell'istanza di permesso di costruire se tale è la sua funzione effettiva.
• Ai fini della verifica dello stato legittimo dell'immobile, occorre considerare il titolo originario e l'ultimo titolo edilizio che abbia interessato l'intero immobile o l'unità immobiliare, integrandoli con i titoli successivi relativi a interventi parziali; un frazionamento che non comporti mutamento di destinazione d'uso né aumento di volumetria non modifica tali risultanze.
• In base a una disciplina urbanistica che esclude dal computo della cubatura soltanto determinate categorie di locali interrati o seminterrati, l'esclusione è tassativa: un locale seminterrato destinato a magazzino produttivo, e non a cantina, autorimessa, parcheggio, impianto tecnico condominiale o vespaio, deve essere computato nella volumetria realizzabile e non può essere qualificato come mero locale accessorio per il solo fatto della sua collocazione al piano interrato.

Come è indicizzato