Sentenza n. 2768/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante, già ricorrente in primo grado, ha impugnato la sentenza del TAR Puglia che aveva respinto il ricorso contro il giudizio negativo di compatibilità ambientale. Ha dedotto, tra l'altro, la violazione degli artt. 25 e 26 del d.lgs. 42/2004, dell'art. 25 del d.lgs. 152/2006, dell'art. 5, comma 2, lett. c-bis, della l. 400/1988 e degli artt. 2, comma 8-bis, 10-bis, 14-bis e 17-bis della l. 241/1990; l'erronea qualificazione del parere negativo del Ministero della cultura come ostativo; il difetto di motivazione e di istruttoria; l'illogicità e irragionevolezza; la violazione del principio di dissenso costruttivo e delle garanzie partecipative; nonché l'erronea applicazione delle disposizioni del PPTR pugliese e dei principi di massima diffusione delle fonti energetiche rinnovabili. In particolare, la società ha contestato che il MASE avesse sostanzialmente recepito il parere negativo del MIC, pur tardivo, fondato anche sull'interferenza con una villa romana, senza considerare la rinuncia alle opere interferenti e la conseguente riformulazione del progetto, né il parere favorevole della Commissione tecnica PNRR-PNIEC. Ha inoltre sostenuto che il parere del MIC non fosse direttamente ostativo e che, in presenza di contrasto tra amministrazioni, dovesse essere attivato il procedimento di superamento del dissenso previsto dalla disciplina sulla conferenza di servizi e dalla l. 400/1988.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello, riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, annullando il decreto di giudizio negativo di compatibilità ambientale. Il Collegio ha ritenuto fondato il motivo relativo al difetto di motivazione del provvedimento conclusivo: il MASE si era limitato, in sostanza, a richiamare il parere negativo del MIC e la perdita del valore storico-culturale della villa romana, senza spiegare concretamente perché il progetto, dopo la rinuncia alle opere interferenti e le modifiche progettuali apportate, fosse ancora assolutamente incompatibile con i valori culturali, paesaggistici e ambientali tutelati. La motivazione non aveva inoltre adeguatamente considerato la tardività del parere del MIC, le osservazioni della società, il progetto riformulato e il parere favorevole della Commissione tecnica PNRR-PNIEC. Il giudice ha ribadito che il parere negativo del Ministero della cultura, anche quando espresso ai sensi dell'art. 26, comma 2, del d.lgs. 42/2004, se inserito nel procedimento di valutazione di impatto ambientale e nella dialettica della conferenza di servizi, non è automaticamente ostativo né impedisce la prosecuzione del procedimento: esso rappresenta gli interessi affidati all'amministrazione dissenziente e deve essere valutato dall'autorità procedente secondo la disciplina sul dissenso. L'amministrazione procedente avrebbe dovuto motivare autonomamente e puntualmente la decisione negativa oppure utilizzare gli strumenti previsti per il superamento del contrasto tra amministrazioni. Sono state assorbite le ulteriori doglianze. Il nuovo esame dell'istanza resta riservato all'amministrazione, nel rispetto dei principi affermati nella sentenza. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 26, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004

  Qualora prima dell'adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale risulti che il progetto non è in alcun modo compatibile con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali esso è destinato ad incidere, il Ministero si pronuncia negativamente e, in tal caso, il procedimento di valutazione di impatto ambientale si conclude negativamente

  Il parere negativo previsto dalla norma non è automaticamente ostativo quando il procedimento confluisce nella disciplina della conferenza di servizi; deve essere interpretato sistematicamente con le disposizioni sul dissenso e con la disciplina della VIA.

• art. 25 d.lgs. 42/2004

  Qualora l'organo ministeriale esprima motivato dissenso, la decisione conclusiva è assunta ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo

  Il dissenso motivato del Ministero della cultura non definisce da solo il procedimento, ma rinvia alle regole generali sul procedimento amministrativo e sulla conferenza di servizi.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Richiamato nel quadro normativo della valutazione di impatto ambientale e della decisione conclusiva sulla compatibilità del progetto.

• art. 14-quinquies l. 241/1990

  In presenza di dissensi e mancato raggiungimento di una soluzione condivisa, consente l'opposizione contro la determinazione conclusiva secondo la disciplina della conferenza di servizi; il contrasto non comporta automaticamente l'arresto del procedimento.

• art. 5, comma 2, lett. c-bis, l. 400/1988

  Richiamato quale strumento per affrontare e superare il contrasto tra valutazioni ministeriali di segno opposto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La sua omissione era stata contestata per la mancata possibilità di rappresentare tempestivamente le ragioni della società; la decisione è stata tuttavia fondata principalmente sul difetto di motivazione del provvedimento conclusivo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato in relazione al principio di correttezza e al dovere di dissenso costruttivo dell'amministrazione.

• art. 9 Cost.

  Richiamato dalla società in relazione alla tutela dell'ambiente e del paesaggio.

• regolamento (UE) n. 2577/2022

  Richiamato dalla società a sostegno del principio di massima diffusione delle fonti energetiche rinnovabili.

Massime di principio

• Nel procedimento di valutazione di impatto ambientale, il parere negativo del Ministero della cultura previsto dall'art. 26, comma 2, del d.lgs. 42/2004, quando confluisce nella disciplina della conferenza di servizi, non è automaticamente ostativo né impedisce di per sé la prosecuzione del procedimento e l'adozione della decisione conclusiva.
• L'amministrazione procedente non può fondare il giudizio negativo di compatibilità ambientale sulla mera adesione a un parere negativo di altra amministrazione, ma deve esporre autonomamente e puntualmente le ragioni per cui il progetto risulti incompatibile con gli interessi ambientali, paesaggistici e culturali coinvolti.
• Quando il progetto sia stato modificato nel corso del procedimento per eliminare i profili di interferenza individuati dall'amministrazione preposta alla tutela culturale, la decisione finale deve confrontarsi specificamente con tali modifiche e spiegare perché permanga l'incompatibilità dell'intervento.
• In presenza di un dissenso ministeriale nell'ambito della conferenza di servizi, l'amministrazione procedente deve applicare la disciplina sul dissenso e, ove non intenda attivare gli strumenti di superamento del contrasto, fornire una motivazione particolarmente chiara e completa della scelta conclusiva.
• La tardività del parere dell'amministrazione preposta alla tutela culturale, unitamente alle modifiche progettuali, alle osservazioni del proponente e agli eventuali pareri favorevoli acquisiti, costituisce elemento che l'amministrazione procedente deve considerare nella motivazione del giudizio finale di compatibilità ambientale.

Come è indicizzato