Sentenza n. 5914/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Nel giudizio principale erano stati impugnati la delibera regionale di valutazione positiva del piano pluriennale di investimenti presentato dalla concessionaria geotermoelettrica e i successivi decreti di rimodulazione e proroga delle concessioni fino al 2046. Durante tale giudizio, l’associazione e alcune imprese agricole avevano presentato alla Regione richieste di accesso aventi a oggetto il piano pluriennale di investimenti, i relativi allegati, nonché i programmi dei lavori e i pareri tecnici relativi alle concessioni. La Regione aveva negato l’accesso, richiamando l’opposizione della concessionaria fondata sull’assenza di un interesse diretto, concreto e attuale e sulla natura riservata o coperta da segreto industriale di parte della documentazione. Il TAR aveva dichiarato alcune istanze inammissibili per mancata previa presentazione della richiesta di accesso o per natura meramente confermativa del diniego, e aveva respinto nel merito le domande ammissibili ritenendo generico il richiamo alle esigenze difensive e non dimostrato il nesso di strumentalità tra documenti e giudizio principale. In appello, le parti hanno sostenuto che il nesso strumentale fosse desumibile dal ricorso principale e dai motivi aggiunti, che la documentazione fosse indispensabile per la decisione e che il diniego violasse la Convenzione di Aarhus, anche quanto alla partecipazione del pubblico e all’accesso alle informazioni ambientali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’ordinanza del TAR. Ha chiarito che l’istanza di accesso proposta in corso di causa ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a. costituisce una vera e propria domanda giudiziale, distinta dal giudizio principale sebbene connessa a esso, e non una mera istanza istruttoria. Essa deve quindi contenere autonomamente l’indicazione dei soggetti, del petitum, della causa petendi, dell’oggetto della domanda, dei fatti e dei motivi specifici, senza che questi possano essere ricavati dagli atti del giudizio principale. Il richiamo generico alle esigenze difensive e alla pendenza del giudizio non dimostra il necessario nesso di strumentalità. È stata esclusa anche l’applicabilità dell’art. 104, comma 2, c.p.a., perché tale disposizione riguarda i nuovi mezzi istruttori in appello, mentre nel caso esaminato era stata proposta una domanda giudiziale di accesso e non un’istanza istruttoria; inoltre, l’oggetto dell’appello era il diniego di accesso, non i provvedimenti regionali impugnati nel giudizio principale. Il Collegio ha distinto l’ordine di esibizione istruttorio, adottabile d’ufficio o su istanza e non appellabile, dall’ordine di esibizione decisorio conseguente all’azione ex art. 116, comma 2, c.p.a., soggetto ad appello e suscettibile, in caso di mancata esecuzione, di ottemperanza. Quanto ai documenti allegati o richiamati nei provvedimenti impugnati nel giudizio principale, il giudice di quel giudizio può acquisirli d’ufficio ai sensi degli artt. 46, comma 2, e 65, comma 3, c.p.a., adottando le cautele necessarie per bilanciare difesa e riservatezza; tale acquisizione ha natura istruttoria e non è autonomamente appellabile. La censura relativa alla Convenzione di Aarhus è stata dichiarata inammissibile perché proposta per la prima volta in appello, in violazione dell’art. 104 c.p.a. Le spese sono state poste a carico degli appellanti, liquidate in euro 2.000 per ciascuna parte costituita, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso principale previa notificazione all’amministrazione e agli eventuali controinteressati

  L’accesso proposto in pendenza del giudizio principale è una domanda giudiziale autonoma, connessa al giudizio ma distinta da esso; l’ordinanza che la decide ha natura decisoria ed è appellabile.

• art. 116, commi 1 e 4, c.p.a.

  L’azione in materia di accesso ha natura di azione di annullamento del diniego e di condanna al rilascio dei documenti; l’ordine di esibizione decisorio può essere fatto valere mediante ottemperanza.

• art. 40, comma 1, lett. b), c) e d), c.p.a.

  La domanda di accesso in corso di causa deve indicare autonomamente oggetto, fatti e motivi specifici.

• art. 101 c.p.a.

  L’appello devolve al giudice di secondo grado la decisione sull’istanza di accesso impugnata, non le questioni proprie del giudizio principale ancora pendente.

• art. 104 c.p.a.

  Nel giudizio di appello non possono essere introdotte nuove domande o eccezioni non rilevabili d’ufficio; il comma 2 sui nuovi mezzi istruttori non si applica a una domanda giudiziale di accesso.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  L’amministrazione deve depositare gli atti e i documenti relativi al provvedimento impugnato nel giudizio principale.

• art. 65, comma 3, c.p.a.

  ordinandone l’esibizione nel termine e nei modi opportuni

  Il giudice può ordinare d’ufficio l’esibizione degli atti procedimentali e dei documenti integranti il provvedimento impugnato.

• art. 63, comma 2, c.p.a.

  L’ordine di esibizione istruttorio può essere adottato d’ufficio o su istanza di parte e non costituisce una decisione autonomamente appellabile.

• art. 64, comma 4, c.p.a.

  L’inottemperanza all’ordine di esibizione istruttorio può consentire al giudice di trarre argomenti di prova dal comportamento dell’amministrazione.

• art. 112 c.p.a.

  La mancata esecuzione di un ordine di esibizione decisorio può essere fatta valere con l’azione di ottemperanza.

• art. 16-bis d.lgs. 22/2010

  in caso di valutazione positiva del piano, l’autorità competente rimodula le condizioni di esercizio della concessione di coltivazione relativa agli impianti interessati dal piano stesso, anche sotto il profilo della durata, comunque non superiore a venti anni

  La disposizione consente, a determinate condizioni, la rimodulazione della concessione e della sua durata sulla base della valutazione positiva del piano pluriennale di investimenti.

• artt. 1-8 Convenzione di Aarhus

  La censura fondata sulla Convenzione, relativa alla partecipazione del pubblico e all’accesso alle informazioni ambientali, non è stata esaminata nel merito perché dedotta per la prima volta in appello.

Massime di principio

• L’istanza di accesso documentale proposta in pendenza di un giudizio ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a. è una domanda giudiziale autonoma e decisoria, non una semplice istanza istruttoria; deve pertanto essere notificata all’amministrazione e agli eventuali controinteressati ed essere specificamente motivata.
• Il nesso di strumentalità tra l’accesso richiesto e le esigenze difensive non può essere presunto dalla sola pendenza del giudizio principale né ricavato d’ufficio dal contenuto del ricorso e dei motivi aggiunti: deve essere allegato e dimostrato nell’atto con cui è proposta la domanda di accesso.
• Nel giudizio di appello avente a oggetto l’ordinanza decisoria sull’accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a., il thema decidendum è limitato alla decisione sul diniego di accesso; non possono essere utilizzati gli atti del giudizio principale per integrare successivamente la causa petendi della domanda di accesso.
• Quando i documenti richiesti costituiscono parte integrante o atti procedimentali del provvedimento impugnato nel giudizio principale, il giudice di tale giudizio può ordinarne l’esibizione d’ufficio ai sensi dei propri poteri istruttori, adottando cautele per bilanciare il diritto di difesa con la tutela della riservatezza e dei segreti tecnici o commerciali.
• L’ordine di esibizione istruttorio, adottato nell’ambito del giudizio principale, è distinto dall’ordine di esibizione decisorio pronunciato all’esito dell’azione di accesso: il primo non è autonomamente appellabile e la sua eventuale violazione può rilevare nella decisione della causa; il secondo è appellabile e la sua mancata esecuzione può essere fatta valere in ottemperanza.
• La censura nuova introdotta per la prima volta in appello, anche se relativa a obblighi derivanti da una convenzione internazionale, è inammissibile quando non costituisca questione rilevabile d’ufficio.

Come è indicizzato