Cassazione Civile, Ordinanza n. 00570/2026 del 10/01/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da una gara bandita da un'ambasciata italiana per l'assegnazione di un contratto di concessione relativo a servizi ausiliari al rilascio di visti per l'Italia e l'area Schengen. Alla gara partecipava, tra gli altri, un costituendo consorzio composto da una società mandataria e da una mandante poi qualificata come società di diritto russo. Dopo l'aggiudicazione in favore del consorzio, la stazione appaltante riteneva che, per effetto delle misure restrittive introdotte nei confronti della Federazione Russa dal regolamento UE n. 576/2022, il contratto non potesse essere stipulato con tale compagine; disponeva quindi la decadenza dell'aggiudicazione e l'aggiudicazione alla seconda classificata, con stipula del contratto. Il Consiglio di Stato, accogliendo l'appello della mandataria del consorzio, annullava gli atti, dichiarava inefficace il contratto già stipulato e disponeva il subentro del consorzio, ritenendo che il divieto europeo non operasse in modo automatico e assoluto e che fosse invece possibile una riorganizzazione interna della compagine, con eliminazione o riduzione del ruolo della mandante russa entro il limite del 10% del valore del contratto. La società seconda classificata ha quindi proposto ricorso per cassazione deducendo, in sostanza, eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato: con il primo motivo ha sostenuto che il giudice amministrativo avrebbe creato una regola nuova, non prevista dal regolamento UE, consentendo la riorganizzazione del consorzio e la prosecuzione della gara nonostante la presenza di un soggetto russo; con il secondo motivo ha ribadito che il divieto europeo avrebbe dovuto operare per il solo fatto della partecipazione del soggetto russo alla compagine, senza possibilità di sanatoria o riorganizzazione, e ha chiesto in subordine il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha ritenuto che le censure della ricorrente non denunciassero un vero e proprio sconfinamento del Consiglio di Stato nella funzione legislativa, ma mirassero in realtà a contestare l'interpretazione data dal giudice amministrativo all'art. 5-duodecies del regolamento UE n. 833/2014, come modificato dal regolamento UE n. 576/2022. Secondo la Corte, l'eccesso di potere giurisdizionale è configurabile solo quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, non quando interpreti, anche in modo estensivo o analogico, una norma esistente o colmi una lacuna normativa. In questa prospettiva, il ricorso sosteneva soltanto un presunto error in iudicando, non censurabile in cassazione nei limiti esterni della giurisdizione. È stata quindi respinta anche la richiesta subordinata di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore della controricorrente principale, con ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 5-duodecies del regolamento (UE) n. 833/2014

  La Corte richiama il criterio per cui il sindacato di legittimità sul Consiglio di Stato non può trasformarsi in un controllo sulla corretta interpretazione del diritto UE; la censura sulla portata del divieto contenuto nella norma europea riguarda l'error in iudicando e non i limiti esterni della giurisdizione.

• regolamento (UE) n. 576/2022

  È ricordato come atto che ha introdotto il divieto di aggiudicare o proseguire contratti pubblici con soggetti russi o a essi riconducibili, divieto che il Consiglio di Stato ha interpretato in relazione alla concreta struttura del consorzio.

• direttiva 2014/24/UE

  La ricorrente ne invoca la disapplicazione/violazione in collegamento con l'art. 5-duodecies del regolamento; la Corte non entra nel merito della conformità della decisione al diritto UE, ritenendo la doglianza inammissibile nei limiti del sindacato sulle sentenze del Consiglio di Stato.

• art. 48 del d.lgs. n. 50/2016

  È richiamato dal Consiglio di Stato, secondo quanto riportato dalla Cassazione, per analogia sistematica alla regola di riorganizzazione dei raggruppamenti e alla salvaguardia della massima partecipazione alle gare.

• art. 12 preleggi

  Invocato nel ricorso per sostenere il divieto di interpretazioni estensive o analogiche in materia sanzionatoria; la Corte rileva che tale doglianza attiene comunque all'interpretazione della norma e non ai limiti esterni della giurisdizione.

• art. 111, 8° co., Cost.

  Costituisce il fondamento del ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato nei soli casi di eccesso di potere giurisdizionale.

• art. 267 TFUE

  È richiamato dalla ricorrente a sostegno della richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia; la Corte ne nega la necessità, poiché il ricorso è inammissibile e il controllo esercitato attiene solo ai limiti esterni della giurisdizione.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Indicato come base procedurale per la decisione in camera di consiglio con ordinanza.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  È applicato per dare atto dei presupposti per il versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di inammissibilità del ricorso.

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115/2002

  È richiamato quale parametro per la misura dell'ulteriore contributo unificato dovuto in caso di inammissibilità.

Massime di principio

• L'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa è configurabile solo quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata; non ricorre, invece, quando egli interpreti una disposizione esistente, anche mediante esegesi estensiva o analogica, o individui la disciplina applicabile per colmare una lacuna.
• Le doglianze che contestano il significato attribuito dal giudice amministrativo a una norma dell'Unione europea integrano, di regola, un error in iudicando e non un vizio attinente ai limiti esterni della giurisdizione, sicché non sono deducibili in cassazione ex art. 111 Cost. sotto il profilo dell'eccesso di potere giurisdizionale.
• Nel controllo della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato, la conformità della decisione al diritto dell'Unione europea non è sindacabile nel merito, salvo l'ipotesi estrema di contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia tale da impedire l'accesso alla tutela giurisdizionale.
• La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non può essere utilizzata per trasformare il giudizio di legittimità sui limiti esterni della giurisdizione in un nuovo giudizio sulla corretta interpretazione del diritto europeo.
• Quando la censura investe la possibilità o meno di riorganizzare internamente una compagine plurisoggettiva in presenza di un operatore colpito da divieti settoriali, la questione, se risolta dal giudice di merito mediante interpretazione della disciplina applicabile, resta nel piano dell'errore di giudizio e non diventa automaticamente un eccesso di potere giurisdizionale.

Come è indicizzato