Sentenza n. 1359/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il giudizio è stato riassunto davanti al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 59 l. 69/2009 e dell’art. 11 c.p.a., dopo che la Corte di cassazione a Sezioni unite ha riconosciuto la giurisdizione ordinaria sulla sola indennità di occupazione legittima e quella amministrativa sulle domande risarcitorie e restitutorie. Le ricorrenti hanno dedotto l’occupazione e la trasformazione irreversibile di terreni di proprietà del loro dante causa, in origine assistita da provvedimenti di occupazione d’urgenza e da dichiarazione di pubblica utilità, ma non seguita dall’emanazione dei decreti di esproprio entro i termini previsti. Hanno chiesto il risarcimento del danno da occupazione illegittima e da perdita della proprietà, la restituzione della porzione non utilizzata e l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune e dall’ASP sulle istanze volte alla restituzione o all’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. Il Comune ha eccepito la tardività della riassunzione e la prescrizione; l’ASP ha eccepito il difetto di legittimazione attiva e passiva, la genericità delle domande, la novità di alcune pretese e l’assenza di prova del danno. Il Comune ha inoltre chiesto la restituzione delle somme pagate in esecuzione della sentenza civile. Il TAR ha esaminato anche la questione del rito applicabile, della tempestività della memoria di replica e dell’ammissibilità delle nuove domande introdotte in sede di riassunzione.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di decadenza dalla riassunzione, rilevando che il ricorso per cassazione aveva impedito il passaggio in giudicato della sentenza d’appello e che la riassunzione era stata notificata entro tre mesi dal deposito dell’ordinanza della Cassazione. Ha respinto anche l’eccezione di prescrizione, ritenendo l’atto di citazione originario idoneo a interrompere la prescrizione per tutta la durata del processo e considerando permanente la condotta di occupazione sine titulo. Ha ritenuto tempestiva la memoria di replica, applicando il rito speciale di cui all’art. 119 c.p.a. alle domande connesse. Ha dichiarato inammissibile la domanda riconvenzionale del Comune volta alla ripetizione delle somme pagate, perché proposta con semplice memoria non notificata e comunque estranea alla giurisdizione amministrativa in quanto azione di ripetizione di indebito non collegata all’esercizio del potere. Ha riconosciuto la legittimazione attiva delle ricorrenti, anche in forza del giudicato implicito formatosi sulla loro qualità di eredi. Ha escluso che la proposizione in riassunzione delle domande relative al silenzio e all’annotazione catastale determinasse una mutatio libelli; tuttavia ha ritenuto rinunciata la domanda autonoma di rettifica dell’annotazione catastale. Ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’ASP, poiché il Comune era il titolare del potere espropriativo e l’ASP risultava soltanto beneficiaria dell’espropriazione, senza trasferimento delle potestà ablative. Nel merito, ha accertato che l’occupazione, originariamente legittima, era divenuta sine titulo per la scadenza dei termini della dichiarazione di pubblica utilità senza emanazione del decreto di esproprio: dal 1° gennaio 2003 per la particella n. 58 e dal 25 luglio 2005 per la particella n. 660, poi frazionata. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 2/2020, ha escluso che l’irreversibile trasformazione del fondo producesse l’acquisto della proprietà da parte dell’amministrazione o che fosse configurabile una rinuncia abdicativa del privato. Ha quindi riconosciuto il diritto al risarcimento del danno da mancato godimento dei beni per il periodo di occupazione sine titulo, demandando al Comune la proposta di una somma calcolata, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., nella misura del 5% annuo del valore venale dei terreni, determinato in relazione alla vocazione economica e alla destinazione urbanistica. Ha rigettato la domanda risarcitoria per la definitiva perdita della proprietà, non essendosi verificato alcun trasferimento dominicale, e la domanda di restituzione della porzione non utilizzata, ritenuta generica e non accompagnata dalla prova dell’attuale detenzione pubblica. Ha accolto l’azione avverso il silenzio del Comune sull’istanza ex art. 42-bis, ordinando al Comune di adottare, mediante provvedimento consiliare, una determinazione espressa e conclusiva entro 120 giorni, ferma la discrezionalità dell’amministrazione quanto alla scelta tra acquisizione sanante e restituzione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 59 l. 69/2009

  Disciplina la riassunzione del processo davanti al giudice munito di giurisdizione e consente la conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria quando la riassunzione avvenga tempestivamente.

• art. 11 c.p.a.

  La riassunzione davanti al giudice amministrativo costituisce prosecuzione del giudizio instaurato davanti al giudice privo di giurisdizione, con conservazione degli effetti della domanda nei limiti stabiliti dalla norma.

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative a espropriazione per pubblica utilità, comprese le domande risarcitorie e restitutorie connesse all’esercizio illegittimo del potere ablatorio.

• art. 13, comma 4, d.P.R. 327/2001

  La scadenza del termine della dichiarazione di pubblica utilità determina l’inefficacia della dichiarazione e rende sine titulo l’occupazione che prosegua senza decreto di esproprio.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Prevede il potere dell’autorità di disporre, con atto espresso e motivato, l’acquisizione non retroattiva del bene utilizzato senza titolo per scopi di interesse pubblico; in alternativa, l’amministrazione deve procedere alla restituzione e al ripristino.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di considerare il comportamento processuale e il tempo decorso prima dell’iniziativa giudiziaria nella determinazione del risarcimento.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice di stabilire i criteri in base ai quali l’amministrazione deve proporre al ricorrente il pagamento di una somma risarcitoria entro un termine fissato.

• art. 119 c.p.a.

  Prevede il rito speciale applicabile alle controversie in materia espropriativa, con dimezzamento dei termini processuali; il rito può estendersi alle domande connesse soggette ad altri riti.

• art. 32 c.p.a.

  Disciplina il cumulo di domande connesse e consente l’applicazione del rito speciale previsto per una di esse anche alle altre domande connesse, nei limiti indicati dal giudice.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Consentono di impugnare il silenzio-inadempimento e di ottenere l’ordine giudiziale all’amministrazione di provvedere espressamente.

• art. 42, comma 2, lett. l), d.lgs. 267/2000

  Attribuisce al Consiglio comunale la competenza sugli acquisti e sulle alienazioni immobiliari non riconducibili alla mera esecuzione di atti fondamentali o all’ordinaria amministrazione; tale competenza comprende l’acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001.

• artt. 2943, commi 1 e 2, e 2945, comma 2, c.c.

  L’atto introduttivo del giudizio interrompe la prescrizione e l’effetto interruttivo permanente si protrae per tutta la durata del processo fino al passaggio in giudicato della sentenza.

Massime di principio

• La realizzazione di un’opera pubblica e l’irreversibile trasformazione del fondo non producono, in assenza di un valido titolo traslativo, l’acquisto della proprietà privata da parte dell’amministrazione: l’occupazione resta sine titulo e permane l’obbligo di restituzione, salvo l’adozione di un espresso provvedimento di acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001.
• Quando la dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace per scadenza del termine senza che sia emanato il decreto di esproprio, l’occupazione originariamente legittima si trasforma in occupazione sine titulo dalla scadenza del termine, con conseguente responsabilità risarcitoria dell’autorità titolare del potere espropriativo.
• La legittimazione passiva per i danni derivanti dalla mancata conclusione della procedura espropriativa spetta al soggetto titolare del potere ablatorio, salvo che tale potere sia stato validamente trasferito ad altro ente; il mero beneficiario dell’espropriazione non risponde per il solo fatto di avere realizzato o utilizzato l’opera.
• Il proprietario di un bene occupato sine titulo può sollecitare l’amministrazione a scegliere tra restituzione e acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001; l’amministrazione, pur conservando discrezionalità sulla scelta, ha l’obbligo di adottare una determinazione espressa e il silenzio può essere impugnato ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.
• In caso di mancata prova specifica del danno da mancato godimento del bene occupato sine titulo, il giudice può fissare, ai sensi degli artt. 30, comma 3, e 34, comma 4, c.p.a., un criterio equitativo parametrato a una percentuale annua del valore venale del terreno, avuto riguardo alla sua destinazione urbanistica e vocazione economica.
• Nella translatio iudicii è preclusa la mutatio libelli della domanda che ha radicato il trasferimento della controversia, ma possono essere proposte domande nuove autonomamente ammissibili, purché non si modifichino petitum e causa petendi della domanda originaria.

Come è indicizzato