Sentenza n. 3610/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno chiesto l’ottemperanza alle sentenze del TAR Lombardia n. 440/2020 e n. 649/2024, confermate rispettivamente e nei limiti indicati dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6096/2022, nonché la declaratoria di nullità o l’annullamento della deliberazione ARERA n. 400/2025/R/gas. Le sentenze da eseguire avevano accertato l’illegittimità del sistema tariffario del trasporto del gas per il periodo 2018-2019, in quanto privo delle misure di maggiore flessibilità ed economicità previste dall’art. 38, comma 2-bis, d.l. n. 83/2012 a favore dei soggetti alto consumanti. La sentenza n. 649/2024 aveva stabilito che ARERA dovesse compiere ogni sforzo esigibile, secondo buona fede, per individuare misure compatibili con il diritto dell’Unione, senza limitarsi alla soluzione prospettata nel documento di consultazione n. 41/2023/R/Gas; l’eventuale arresto sarebbe stato giustificato soltanto dall’impossibilità oggettiva di adottare qualsiasi soluzione ragionevolmente ipotizzabile. ARERA, con la deliberazione n. 156/2024/R/gas, aveva sostanzialmente riproposto la misura già prospettata, consistente nell’introduzione della componente tariffaria negativa CRVEN-, senza la componente positiva CRVEN+, e, dopo la comunicazione negativa della Commissione europea del 24 giugno 2025, aveva chiuso il procedimento con la deliberazione n. 400/2025/R/gas. Le ricorrenti hanno sostenuto che tale chiusura automatica violasse il giudicato, poiché ARERA avrebbe dovuto valutare misure alternative o motivare l’impossibilità di perseguirle. In via subordinata è stato chiesto il risarcimento dei danni ai sensi dell’art. 112, comma 3, c.p.a. A2A s.p.a. ha proposto ricorso incidentale contro le deliberazioni n. 156/2024/R/gas e n. 400/2025/R/gas, contestando che il beneficio fosse stato ipotizzato soltanto a favore degli operatori che avevano impugnato il metodo tariffario e chiedendone l’estensione, a tutela delle dinamiche concorrenziali, anche agli operatori che non avevano proposto tali ricorsi.

La decisione

Il TAR ha accolto l’azione di ottemperanza. Ha ritenuto che la sentenza n. 649/2024 non imponesse ad ARERA di limitarsi a notificare alla Commissione europea la misura già prospettata né autorizzasse la chiusura automatica del procedimento in caso di valutazione negativa della Commissione. Il giudicato imponeva invece la ricerca di misure alternative compatibili con il diritto dell’Unione; l’arresto del procedimento sarebbe stato legittimo solo dopo la dimostrazione dell’impossibilità di adottare qualsiasi soluzione ragionevolmente ipotizzabile. La deliberazione n. 400/2025/R/gas, essendosi limitata a interrompere il procedimento dopo il giudizio negativo sulla misura prospettata, senza verificare alternative né chiarire perché fossero impraticabili, è stata dichiarata nulla per contrasto con il giudicato ai sensi dell’art. 21-septies, comma 1, l. n. 241/1990. ARERA è stata condannata a riavviare il procedimento, a compiere ogni sforzo esigibile secondo buona fede per individuare misure alternative compatibili con il diritto dell’Unione e ad assegnare alle ricorrenti un termine per formulare proposte concrete, da valutare motivatamente. Il TAR non ha fissato un termine giudiziale per la conclusione del procedimento, ritenendo imprevedibile la durata di un eventuale nuovo coinvolgimento della Commissione europea, e non ha nominato un commissario ad acta. L’azione ordinaria di annullamento è stata dichiarata improcedibile perché assorbita dall’accoglimento dell’ottemperanza, secondo il principio richiamato dell’Adunanza plenaria n. 2/2013; sono state quindi omesse le censure relative alla natura vincolante della comunicazione della Commissione e alla qualificazione della misura come aiuto di Stato. La domanda risarcitoria subordinata non è stata esaminata. Il ricorso incidentale è stato dichiarato inammissibile: la deliberazione n. 156/2024/R/gas è un atto endoprocedimentale non immediatamente impugnabile, poiché si limitava a ipotizzare una misura, mentre la deliberazione n. 400/2025/R/gas non disciplinava l’ambito soggettivo del beneficio. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 38, comma 2-bis, d.l. n. 83/2012, convertito dalla l. n. 134/2012

  Prevede l’introduzione di un sistema tariffario del trasporto del gas naturale ispirato a criteri di maggiore flessibilità ed economicità a favore dei soggetti alto consumanti.

• art. 21-septies, comma 1, l. n. 241/1990

  La deliberazione adottata in contrasto con le statuizioni del giudicato è stata qualificata come nulla.

• art. 112, comma 3, c.p.a.

  Richiamato quale fondamento della domanda subordinata di risarcimento dei danni connessi alla mancata o inesatta esecuzione del giudicato; la domanda non è stata esaminata.

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  Applicato per la conversione del rito, in ragione della pluralità di domande soggette a riti differenti.

• art. 108, paragrafo 3, TFUE

  Richiamato in relazione alla comunicazione alla Commissione europea della misura tariffaria prospettata e alla valutazione negativa ricevuta; tale comunicazione non autorizzava, di per sé, la chiusura automatica del procedimento di ottemperanza.

• art. 29, paragrafi 1 e 2, Regolamento UE 2015/1589

  Richiamato per la partecipazione della Commissione europea al giudizio mediante osservazioni scritte e orali.

• art. 22-ter d.l. n. 69/2023

  Ha abrogato l’art. 38, comma 2-bis, d.l. n. 83/2012; secondo il giudicato richiamato, tale abrogazione, successiva al periodo regolatorio e alla notificazione della sentenza, non impediva l’ottemperanza.

Massime di principio

• Quando il giudicato ordina all’amministrazione di individuare una soluzione compatibile con il diritto dell’Unione, l’amministrazione non può arrestarsi automaticamente perché la prima misura ipotizzata è stata valutata negativamente dalla Commissione europea: deve esaminare le alternative ragionevolmente praticabili o motivare specificamente la loro impossibilità.
• L’esecuzione del giudicato deve essere svolta secondo buona fede e con ogni sforzo esigibile; la riedizione del potere non è conforme al giudicato se si limita a riproporre la soluzione già valutata e a chiudere il procedimento senza un’autonoma ricerca di alternative.
• Un provvedimento amministrativo che interrompe il procedimento in contrasto con il contenuto conformativo del giudicato è nullo ai sensi dell’art. 21-septies, comma 1, l. n. 241/1990.
• L’accoglimento dell’azione di ottemperanza, quando assorbe integralmente l’interesse alla decisione sull’azione ordinaria di annullamento, determina l’improcedibilità di quest’ultima; le censure relative alla diretta violazione della normativa sostanziale possono quindi non essere esaminate.
• Un atto endoprocedimentale che si limita a ipotizzare una futura misura, senza produrre effetti lesivi immediati e senza definire stabilmente la posizione degli interessati, non è autonomamente impugnabile per difetto di interesse.
• Nell’esecuzione di un giudicato che impone la ricerca di misure regolatorie, l’amministrazione deve consentire agli interessati di formulare proposte concrete e valutarle motivatamente, pur conservando il potere di adottare una decisione finale difforme.

Come è indicizzato