Tribunale, Ordinanza T-410/18

Ricorso di annullamento contro la decisione di avvio di un procedimento antitrust ex articolo 101 TFUE

La pronuncia riguarda un ricorso proposto dinanzi al Tribunale da due società del gruppo Silgan contro la decisione della Commissione di avviare un procedimento ai sensi dell'articolo 101 TFUE nel settore degli imballaggi metallici. Il Tribunale è chiamato anzitutto a verificare se tale decisione costituisca un atto impugnabile oppure un atto preparatorio irricevibile.

Fatti e procedimento principale

Le ricorrenti operano nel settore degli imballaggi metallici, in particolare recipienti e dispositivi di chiusura. Nel 2015 il Bundeskartellamt aveva avviato un'indagine nei confronti di varie società del settore, incluse società del medesimo gruppo delle ricorrenti, che avevano presentato domanda di trattamento favorevole e collaborato con l'autorità tedesca.

Successivamente, con decisione del 19 aprile 2018, la Commissione ha avviato un procedimento ai sensi dell'articolo 101 TFUE nel caso AT.40522 – Pandora, in applicazione dell'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004. Le ricorrenti hanno proposto ricorso per annullamento ex articolo 263 TFUE; la Commissione ha sollevato eccezione di irricevibilità.

Domanda di annullamento e tesi delle parti

Le ricorrenti sostenevano che la decisione di avvio del procedimento fosse impugnabile per le particolarità del caso. In sintesi, deducevano che:

• gli articoli 104 e 105 TFUE impongono il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità;
• l'avvio del procedimento da parte della Commissione avrebbe fatto venir meno la competenza del Bundeskartellamt, con perdita della possibilità di beneficiare del leniency programme nazionale;
• la decisione avrebbe interrotto la prescrizione delle azioni in Germania;
• l'indagine non avrebbe potuto concludersi entro un termine ragionevole;
• esse erano ormai costrette a definire la propria strategia difensiva.

La Commissione replicava che nessuno di tali elementi era idoneo a conferire alla decisione un effetto giuridico lesivo, trattandosi di un atto procedurale interno al procedimento amministrativo.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama anzitutto l'articolo 263 TFUE, che consente il ricorso di annullamento solo contro atti destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Richiama poi il regolamento n. 1/2003, in particolare l'articolo 11, paragrafo 6, relativo alla perdita di competenza delle autorità nazionali garanti della concorrenza una volta avviato il procedimento della Commissione, e l'articolo 25, sulla prescrizione.

Sono inoltre richiamati:

• il regolamento n. 773/2004, in particolare l'articolo 2, paragrafo 1, che disciplina il momento in cui la Commissione può avviare il procedimento, e l'articolo 10, relativo al diritto di essere sentiti;
• le disposizioni del regolamento di procedura del Tribunale sugli incidenti processuali e sulle spese, in particolare gli articoli 130, 134 e 144.

Ragionamento del Tribunale sull'impugnabilità dell'atto

Il Tribunale ribadisce i principi consolidati sulla ricevibilità del ricorso di annullamento:

• sono impugnabili solo gli atti che producono effetti giuridici vincolanti e incidono in modo rilevante sulla situazione giuridica del ricorrente;
• in linea di principio, non sono impugnabili gli atti intermedi o preparatori;
• gli eventuali vizi di questi ultimi possono essere fatti valere contro l'atto finale.

Applicando tali criteri, il Tribunale osserva che la decisione di avvio del procedimento serve a preparare l'eventuale decisione finale della Commissione e a garantire il contraddittorio e il diritto di essere sentiti delle imprese interessate. Consentire un ricorso immediato contro tale atto anticiperebbe il sindacato giurisdizionale su questioni che la Commissione non ha ancora esaminato, confondendo le fasi amministrativa e giudiziaria.

Valutazione delle conseguenze dedotte dalle ricorrenti

Il Tribunale respinge una per una le conseguenze invocate dalle ricorrenti:

• perdita di competenza dell'autorità nazionale: l'effetto dell'articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003 è solo di evitare indagini parallele e non pregiudica gli interessi dell'impresa;
• leniency programme nazionale: la coesistenza tra programmi nazionali e dell'Unione riflette il sistema di competenze parallele del regolamento n. 1/2003; l'impresa, se intende beneficiare di tali programmi, deve attivarsi anche nei confronti della Commissione;
• interruzione della prescrizione: si tratta di un effetto procedurale, non di una modifica della situazione giuridica;
• durata ragionevole del procedimento: eventuali violazioni potranno essere fatte valere con gli strumenti di tutela appropriati al termine del procedimento;
• necessità di definire la strategia difensiva: anche tale aspetto è una mera conseguenza procedurale dell'avvio dell'indagine.

Il Tribunale precisa inoltre che il fatto che la decisione sia stata adottata prima della comunicazione degli addebiti è irrilevante, poiché il regolamento n. 773/2004 consente l'avvio del procedimento fino a quel momento e ciò non muta la natura preparatoria dell'atto.

Decisione e spese

Il Tribunale conclude che la decisione impugnata non produce effetti giuridici nei confronti delle ricorrenti ai sensi dell'articolo 263 TFUE e accoglie l'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione. Il ricorso viene quindi respinto integralmente come irricevibile.

Poiché il ricorso è stato respinto in toto, non è stato necessario statuire sulle istanze di intervento della Repubblica federale di Germania e del Consiglio. Le ricorrenti sono state condannate alle spese; la Repubblica federale di Germania e il Consiglio sopportano le proprie spese relative alle istanze di intervento.

Principio affermato

La sola decisione di avvio di un procedimento antitrust da parte della Commissione non è un atto impugnabile, perché non produce effetti giuridici vincolanti ma solo effetti procedurali connessi allo svolgimento dell'indagine. Gli effetti indiretti o pratici dedotti dalle imprese non sono sufficienti a trasformarla in un atto lesivo ai fini del ricorso di annullamento.