L.R. Emilia-Romagna 16/2015

Economia circolare e riduzione dei rifiuti urbani in Emilia-Romagna

La legge definisce un quadro regionale di promozione dell’economia circolare, della prevenzione dei rifiuti, del riuso e della raccolta differenziata. Integra inoltre la disciplina del tributo speciale per il deposito in discarica, incidendo sull’organizzazione del servizio rifiuti nel territorio dell’Emilia-Romagna.

Obiettivi generali e principi ispiratori

La Regione assume come riferimento la gerarchia europea e nazionale di gestione dei rifiuti: prevenzione, preparazione per il riutilizzo, riciclaggio, recupero e smaltimento. La legge orienta pianificazione, impiantistica e gestione dei flussi verso la riduzione dei rifiuti non avviati a riciclaggio, con obiettivo di contenere il rifiuto urbano pro capite non riciclato sotto 150 kg/abitante/anno.

Viene inoltre affermato il principio dell’economia circolare, inteso come reinserimento dei materiali recuperati nel ciclo produttivo con risparmio di risorse nuove.

Strumenti di governance, informazione e promozione

Per attuare questi obiettivi la Giunta istituisce il Forum permanente per l’economia circolare, con partecipazione di istituzioni locali, società civile, imprese e associazioni ambientaliste, senza oneri per la Regione. Le attività del Forum devono essere rese visibili sul portale ambientale regionale.

La Regione incentiva anche informazione ed educazione alla sostenibilità sui temi della prevenzione e del recupero dei rifiuti, valorizzando il sistema regionale INFEAS e i CEAS. I Comuni devono redigere annualmente un programma di iniziative informative ed educative, finanziabile in parte con gli introiti della tariffa di cui all’articolo 5.

Misure per prevenzione, riuso e raccolta differenziata

La legge promuove una serie di azioni coordinate:

• incentivi economici ai Comuni con migliori risultati di riduzione dei rifiuti;
• progetti di prevenzione della produzione di rifiuti urbani;
• interventi contro lo spreco alimentare, anche con linee guida e buone prassi;
• progetti di riuso dei beni a fine vita;
• sistemi di raccolta differenziata efficienti, come il porta a porta o sistemi equivalenti;
• adozione della tariffa puntuale con meccanismi incentivanti;
• sviluppo dell’impiantistica per riuso e riciclaggio;
• ricerca sul rifiuto residuale per migliorare a monte prodotti e gestione;
• sviluppo dei centri di raccolta in sinergia con i centri per il riuso.

Entro 12 mesi dall’entrata in vigore, la Regione attiva un coordinamento con le associazioni di categoria per individuare i sottoprodotti ex articolo 184-bis del d.lgs. 152/2006, al fine di ridurre la produzione di rifiuti.

Sono previste premialità negli strumenti incentivanti regionali per le imprese che innovano ciclo produttivo e prodotti in chiave di riduzione dei rifiuti.

Agevolazioni, compostaggio e centri per il riuso

Il regolamento del corrispettivo del servizio rifiuti può prevedere agevolazioni per imprese che attuano azioni di prevenzione, in particolare per beni destinati ad opere benefiche/sociali o per attività con certificazione ambientale del punto vendita, nell’ambito di accordi con Regione e Atersir. L’agevolazione è commisurata al valore delle iniziative di prevenzione secondo i criteri Atersir.

La Regione promuove l’uso di materiali riutilizzabili nella refezione pubblica e favorisce compostaggio domestico e di comunità; i Comuni devono incentivarli, soprattutto in zone agricole e case sparse.

Sono promossi i centri comunali per il riuso, dedicati ai beni ancora utilizzabili o ripristinabili; i Comuni ne disciplinano funzionamento, accesso, cessione dei beni e copertura dei costi. La Regione deve emanare linee guida applicative entro 6 mesi.

Organizzazione del recupero e conferimento delle raccolte differenziate

Le frazioni raccolte separatamente devono essere conferite ad impianti che massimizzino la valorizzazione economica e ambientale, nel rispetto del principio di prossimità e privilegiando il recupero di materia rispetto all’energia.

L’attività di avvio al recupero, compresi i trattamenti preliminari al riciclo, è svolta dal concessionario del servizio; una quota non inferiore al 30% del quantitativo per tipologia di alcune frazioni e della frazione organica deve essere gestita in subaffidamento da soggetto selezionato con procedura competitiva. Il bando di affidamento deve indicare la percentuale massima complessiva di attività subaffidabili.

Per la frazione organica, il concessionario può svolgere il recupero negli impianti propri o collegati/controllati, ma resta fermo l’obbligo di subaffidamento almeno del 30% entro la quota complessiva stabilita dal bando. Se mancano imprese idonee, Atersir pianifica la realizzazione degli impianti necessari.

Fondo d’ambito per la prevenzione e riduzione dei rifiuti

Presso Atersir è istituito il Fondo d’ambito di incentivazione alla prevenzione e riduzione dei rifiuti, alimentato da una quota dei costi comuni del servizio e, dal 2016, anche da una quota del tributo speciale di discarica, oltre a eventuali contributi pubblici dedicati.

Dal 2023 sono definiti:

• Comuni virtuosi: Comuni che hanno raggiunto l’obiettivo finale di raccolta differenziata fissato dal PRRB vigente per l’area omogenea di appartenenza o che dispongono/attivano sistemi di misurazione dei rifiuti indifferenziati prodotti entro il 2023;
• Comuni supervirtuosi: Comuni con rifiuti pro capite non riciclati pari o inferiori a 110 kg/abitante/anno e che abbiano raggiunto l’obiettivo finale di raccolta differenziata del PRRB.

La quota dei costi comuni destinata al Fondo è compresa tra il 5% e il 15% del costo medio di smaltimento regionale e comunque non inferiore a 5 milioni annui, applicata a ciascun Comune sui quantitativi di rifiuti non riciclati determinati da ARPAE. Sono esclusi i rifiuti prodotti a seguito di eventi calamitosi con dichiarazione di emergenza di Protezione Civile.

Il Fondo finanzia:

• realizzazione e gestione dei centri per il riuso e progetti comunali di prevenzione, specie su plastica, organico e tessile;
• miglioramento gestionale del servizio nei Comuni dell’area montana;
• riduzione del costo del servizio di igiene urbana per utenti dei Comuni supervirtuosi e virtuosi.

Le risorse sono ripartite per un quarto, un quarto e metà tra le tre finalità; la quota per gli utenti dei Comuni virtuosi/supervirtuosi è distribuita 20% e 80%, con possibile rimodulazione futura in base ai risultati.

L’accesso agli incentivi è subordinato alla verifica di Atersir sull’integrale copertura dei costi del servizio. I criteri di attivazione e ripartizione del Fondo sono definiti con regolamento Atersir, sentita la Commissione assembleare competente e una Commissione tecnica indipendente. La Commissione tecnica è composta da cinque membri, senza compensi o rimborsi, ed è rinnovata ogni tre anni.

Il meccanismo per convertire le utenze in abitanti/equivalenti e i coefficienti correttivi devono essere individuati da Atersir entro 6 mesi dall’entrata in vigore; in via transitoria, se i coefficienti non sono pronti, il calcolo avviene su residenti, studenti universitari e presenze turistiche, con conguaglio successivo. La verifica dei meccanismi è annuale fino al 2020 e biennale dal 2020 in poi.

Tariffazione puntuale

La tariffazione puntuale è qualificata come strumento prioritario per contenere e ridurre la produzione di rifiuti e, solo in via secondaria, per aumentare l’avvio a riciclo.

Può essere applicata, di norma, riconoscendo:

• il singolo utente, famiglia o impresa;
• oppure un gruppo limitato di utenti solo per utenze domestiche, proporzionato alle dimensioni dell’edificio.

La misurazione può avvenire tramite contenitori predefiniti, conteggio dei ritiri o svuotamenti, misurazione volumetrica o pesatura dei rifiuti conferiti, anche nei centri di raccolta.

La misurazione del rifiuto residuale è condizione necessaria; la misurazione delle principali frazioni differenziate può concorrere alla tariffa. La parte variabile deve essere proporzionale alla quantità misurata. Sconti sulla tariffa sono ammessi solo per compostaggio domestico, conferimenti ai centri di raccolta, altre iniziative virtuose previste dai regolamenti comunali e casi socio-sanitari.

I sistemi che peggiorano la qualità delle frazioni differenziate o aumentano la produzione complessiva di rifiuti devono essere abbandonati.

Atersir deve predisporre le linee guida per la tariffa puntuale differenziata per utenze domestiche e non domestiche entro 6 mesi, e fissare il cronoprogramma di applicazione, che deve essere avviata su tutto il territorio regionale entro il 31 dicembre 2024, con priorità alle utenze non domestiche.

Organizzazione del servizio e obblighi informativi

I Comuni decidono, nel Consiglio d’ambito di Atersir, i bacini di affidamento del servizio integrato dei rifiuti urbani. Il gestore della raccolta può essere diverso da quello degli impianti di smaltimento.

I gestori del ciclo integrato devono trasmettere ad Atersir una relazione annuale con dati tecnici ed economici secondo le linee guida regionali e fornire entro 30 giorni i dati richiesti da Atersir o dai Comuni. In caso di inadempimento si applica la sanzione prevista dalla normativa regionale richiamata.

I Comuni devono informare i residenti sul servizio. I dati di gestione rifiuti entrano nel sistema informativo regionale.

Sanzioni per violazioni delle regole di raccolta e tariffa

Per le violazioni delle modalità di raccolta dei rifiuti urbani, il gestore può operare come soggetto accertatore tramite dipendenti nominati agenti accertatori secondo regolamento Atersir.

Per le violazioni dei regolamenti sulla tariffa puntuale a natura corrispettiva è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria da 50 a 500 euro. L’accertamento e la contestazione sono svolti dai Comuni tramite il gestore del servizio, sempre con agenti accertatori nominati secondo le modalità Atersir.

Inoltre, per il servizio rifiuti urbani, Atersir definisce criteri omogenei regionali per le sanzioni amministrative relative alle violazioni delle modalità di raccolta e il loro ammontare; i Comuni accertano, contestano e irrogano le sanzioni, incamerandone i proventi per miglioramento del servizio, controlli, informazione ed educazione.

Modifiche alla disciplina del tributo speciale per discarica

La legge modifica la legge regionale n. 31/1996 sul tributo speciale per il deposito in discarica, estendendone e aggiornandone la disciplina anche agli impianti di incenerimento senza recupero di energia.

Viene ridefinita la nozione di impianto di incenerimento senza recupero di energia, individuato come impianto che non raggiunge l’efficienza energetica richiesta per l’operazione R1.

La dichiarazione annuale del tributo deve essere presentata con apposito modello regionale, separatamente per ogni discarica o impianto, entro il 31 gennaio dell’anno successivo, sia alla struttura regionale competente in materia di tributi sia alla provincia competente.

Sono riformati anche i flussi istruttori e di riscossione, con rinvii aggiornati alla normativa statale sulla riscossione dei tributi.

Aliquote del tributo speciale e regole applicative

Dal 2017 e poi dal 2020 sono previste nuove misure del tributo speciale, differenziate per tipologia di rifiuto e per anno di applicazione. In particolare aumentano gli importi per i rifiuti urbani e per i rifiuti derivanti dal trattamento dei rifiuti urbani a partire dal 2020.

I commi precedenti della disciplina tariffaria sono in larga parte abrogati o sostituiti. L’agevolazione per il tributo ridotto sui rifiuti da trattamento è riconosciuta solo se il soggetto conferitore in discarica coincide con il gestore dell’impianto di trattamento.

Per rifiuti conferiti in discarica abusiva o abbandonati si applicano gli importi vigenti nell’anno di riferimento, secondo le caratteristiche del rifiuto ai fini dell’ammissibilità in discarica. Per il calcolo conta la natura del rifiuto ai fini dell’ammissibilità.

Procedura per il tributo in misura ridotta

Dal 2016 la Regione istituisce annualmente un elenco dei gestori degli impianti ammessi al pagamento del tributo in misura ridotta per scarti e sovvalli, pubblicato entro febbraio sul BURERT.

I gestori devono presentare entro il 30 novembre di ogni anno, per l’anno successivo, una dichiarazione sostitutiva con i requisiti richiesti. Se entro 60 giorni non interviene sospensione del procedimento o diniego, l’iscrizione si intende accolta.

In caso di prima presentazione in corso d’anno, la stessa regola dei 60 giorni vale per l’inserimento in elenco. Il gestore della discarica può pagare il tributo in misura ridotta dalla data di presentazione, salvo recupero di imposta, sanzioni e interessi se i requisiti non risultano effettivamente sussistenti.

Ogni variazione deve essere comunicata con le medesime modalità. Se i requisiti mancano o vengono meno, la Regione cancella l’impianto dall’elenco; la cancellazione comporta la decadenza dal beneficio dalla data di perdita dei requisiti e il recupero della differenza di tributo con interessi.

Obblighi periodici dei gestori degli impianti per il tributo ridotto

Per mantenere il beneficio, entro il termine del versamento trimestrale previsto dalla legge statale, i gestori devono trasmettere una dichiarazione sostitutiva contenente, tra l’altro, il raggiungimento della percentuale minima di recupero, i rifiuti in entrata, gli scarti e sovvalli inviati in discarica, i materiali e rifiuti avviati a recupero e gli eventuali rifiuti inviati ad altri impianti.

La mancata trasmissione comporta il pagamento del tributo in misura intera per il trimestre di riferimento e il recupero della differenza con interessi. Il mancato rispetto dell’obbligo comporta anche la cancellazione d’ufficio dall’elenco dal primo giorno del trimestre cui la dichiarazione si riferisce.

Controllo sull’attuazione e verifica dei risultati

L’Assemblea legislativa esercita il controllo sull’attuazione della legge e valuta i risultati rispetto agli obiettivi. La Giunta deve presentare una relazione entro il 2017 e poi ogni tre anni, con dati sugli obiettivi di riduzione, sul funzionamento del Fondo e sulle percentuali/quantitativi di rifiuti smaltiti.

Disposizioni transitorie

Per il solo anno 2023, gli incentivi del Fondo per le linee a) e b) sono ridotti del 20%; la somma risparmiata viene riallocata ai Comuni che nel 2022 avevano ricevuto l’incentivo per la virtuosità e che, per effetto della rimodulazione del Fondo, subiscono una riduzione dell’incentivo, in proporzione alla perdita.

Ambito temporale e utilità attuale

La legge è regionale ed opera esclusivamente in Emilia-Romagna. Diverse disposizioni hanno avuto attuazione in finestre temporali determinate tra 2016 e 2024; tuttavia il nucleo su tariffazione puntuale, Fondo Atersir, criteri di virtuosità e disciplina del tributo speciale resta rilevante per la normativa vigente e per la gestione amministrativa del servizio rifiuti.