Sentenza n. 4135/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il parere negativo della Soprintendenza PNRR relativo a un impianto fotovoltaico da 31,67 MW e, con motivi aggiunti, la nota del MASE con cui è stata attivata la procedura di cui all’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. n. 400/1988, in ragione del contrasto tra il parere positivo della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e quello negativo del Ministero della Cultura. In primo luogo, ha dedotto la violazione degli artt. 25, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006 e 17-bis l. n. 241/1990, sostenendo che il parere ministeriale fosse tardivo e che si fosse formato il concerto tacito, nonché che il nuovo parere della Commissione tecnica avrebbe richiesto un ulteriore parere del MIC. Ha poi lamentato la violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, dei principi di leale collaborazione, correttezza e dissenso costruttivo, sostenendo che il MIC avrebbe espresso un diniego assoluto senza indicare modifiche o prescrizioni utili a rendere assentibile il progetto. Ha contestato l’interpretazione dell’art. 20, commi 7 e 8, lett. c-quater), d.lgs. n. 199/2021, negando che tale disposizione introducesse una fascia di rispetto di 500 metri dai beni paesaggistici o un divieto assoluto di installazione di impianti fotovoltaici nelle aree vincolate. Ha inoltre dedotto difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento, irragionevolezza e illogicità, sostenendo che il parere non avesse adeguatamente considerato la variante della connessione, la già autorizzata sottostazione utente, il cavidotto, gli studi di intervisibilità, l’asserita vocazione dell’area agli impianti FER, l’impatto cumulativo e l’annullamento di una delibera regionale richiamata dal MIC. Infine, ha denunciato la violazione del principio di proporzionalità e la mancata ponderazione dell’interesse alla diffusione delle fonti rinnovabili.

La decisione

Il TAR ha respinto in parte e dichiarato inammissibili in parte il ricorso e i motivi aggiunti. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso, ritenendo applicabile l’art. 17-bis, comma 4, l. n. 241/1990: la disciplina europea della VIA richiede una valutazione appropriata e una decisione espressa, comprensiva della conclusione motivata e delle considerazioni relative alla tutela del patrimonio culturale e del paesaggio. Il nuovo parere della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC è stato qualificato come mera rettifica del precedente, limitata all’erroneo riferimento alla stazione elettrica di Tessennano anziché a quella di Valentano; pertanto non era necessario un nuovo esercizio del potere consultivo da parte del MIC. Le censure sulla violazione del dissenso costruttivo e delle garanzie partecipative sono state respinte: la tutela paesaggistica è espressione di discrezionalità tecnica e non deve essere bilanciata dall’autorità paesaggistica con altri interessi pubblici. Inoltre, l’amministrazione non ha sempre l’obbligo di indicare modifiche progettuali idonee a rendere assentibile l’intervento, poiché il principio del dissenso costruttivo opera ove possibile e il proponente deve presentare un progetto compatibile con gli interessi pubblici tutelati. La ricorrente, inoltre, non ha indicato quali elementi conoscitivi avrebbe potuto introdurre nel procedimento e che avrebbero potuto incidere sulla decisione; anzi, conosceva il sopravvenuto quadro vincolistico, tanto da avere presentato una variante relativa alla connessione, ma non aveva adeguatamente aggiornato l’analisi paesaggistica del progetto complessivo. È stata ritenuta infondata la censura sull’art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. n. 199/2021: il MIC non ha configurato una fascia di rispetto automaticamente preclusiva, ma ha rilevato l’interferenza concreta del progetto con aree direttamente tutelate e ha poi svolto una valutazione specifica delle caratteristiche dell’impianto e del contesto paesaggistico. Le contestazioni dirette a sostituire la valutazione tecnica dell’amministrazione con quella della ricorrente sono state dichiarate inammissibili. Il parere risultava inoltre fondato sulla presenza di molteplici aree vincolate o comprese nel relativo buffer, sulle dimensioni delle opere, sulla contiguità con impianti già autorizzati e sul rischio di impatto cumulativo; quest’ultimo era stato valutato anche con riferimento ai soli impianti già autorizzati. Infine, la censura sulla proporzionalità è stata respinta perché formulata in termini generici, senza indicare quali diverse determinazioni l’amministrazione avrebbe dovuto adottare. La ricorrente è stata condannata al pagamento di 3.000 euro di spese di lite in favore del Ministero della Cultura, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 25 d.lgs. 152/2006

  Il procedimento avrebbe dovuto essere concluso entro il 22 maggio 2023.

  La disposizione disciplina la scansione e la conclusione del procedimento di VIA; il suo superamento non determina, nel caso esaminato, la formazione del silenzio-assenso perché la VIA deve concludersi con un provvedimento espresso.

• art. 17-bis, comma 4, l. 241/1990

  Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi.

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni non si applica al procedimento di VIA, poiché la disciplina europea impone una valutazione appropriata e una decisione espressa, comprensiva della conclusione motivata e degli aspetti relativi al paesaggio e al patrimonio culturale.

• art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988

  Consente l’attivazione della procedura di composizione dei dissensi tra amministrazioni, attivata dal MASE in presenza del contrasto tra il parere positivo della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e quello negativo del Ministero della Cultura.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento; il parere paesaggistico è stato ritenuto sufficientemente specifico, in quanto calibrato sulle caratteristiche dell’impianto e sul concreto contesto paesaggistico.

• art. 14-bis, comma 3, l. 241/1990

  Il dissenso deve indicare, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell'assenso.

  Il principio del dissenso costruttivo opera ove possibile e non impone sempre all’amministrazione di individuare modifiche progettuali idonee a condurre a una decisione positiva.

• art. 20, commi 7 e 8, lett. c-quater), d.lgs. 199/2021

  La qualificazione delle aree ai fini dell’idoneità non introduce automaticamente un divieto assoluto di impianti fotovoltaici nelle aree vincolate o nel buffer di 500 metri; tuttavia, l’interferenza con beni paesaggistici costituisce elemento rilevante della concreta valutazione di compatibilità.

• artt. 136, 138, comma 3, 140 e 141 d.lgs. 42/2004

  Le dichiarazioni di notevole interesse pubblico e i relativi vincoli paesaggistici costituiscono il quadro di tutela rispetto al quale deve essere valutata la compatibilità concreta del progetto.

• artt. 3-ter e 3-quater d.lgs. 152/2006

  Sono richiamati dalla ricorrente in relazione ai principi ambientali di prevenzione e precauzione, ma il TAR non li ritiene violati.

Massime di principio

• Nel procedimento di VIA il silenzio-assenso tra amministrazioni previsto dall’art. 17-bis l. n. 241/1990 non si applica quando la disciplina europea impone una valutazione appropriata e una decisione espressa, comprensiva della conclusione motivata e degli aspetti relativi alla tutela del paesaggio e del patrimonio culturale.
• Il parere dell’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica costituisce espressione di discrezionalità tecnica e deve valutare concretamente la compatibilità dello specifico progetto con i valori paesaggistici protetti; tale funzione non è soggetta a un autonomo bilanciamento con altri interessi pubblici da parte dell’autorità paesaggistica.
• Il principio del dissenso costruttivo opera ove possibile e non impone all’amministrazione di suggerire sempre le modifiche progettuali necessarie a rendere assentibile un progetto; grava anzitutto sul proponente l’onere di presentare un progetto compatibile con gli interessi pubblici tutelati.
• Chi deduce la violazione delle garanzie partecipative deve indicare quali elementi conoscitivi avrebbe introdotto nel procedimento e dimostrare la loro concreta idoneità a incidere sulla decisione amministrativa.
• La qualificazione normativa delle aree ai fini dell’idoneità degli impianti da fonti rinnovabili non determina, di per sé, né una fascia di rispetto automaticamente preclusiva né un divieto assoluto di realizzazione nelle aree vincolate; l’interferenza con beni paesaggistici deve essere valutata in concreto, considerando caratteristiche dell’opera e contesto tutelato.
• Sono inammissibili le censure che, sotto forma di contestazione dell’istruttoria o della motivazione, mirano a sostituire alla valutazione tecnico-discrezionale dell’amministrazione una diversa valutazione del privato, salvo che siano dimostrati errori tecnici, travisamenti o carenze istruttorie effettive.

Come è indicizzato