Sentenza n. 3296/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Vodafone ha impugnato la sentenza del TAR deducendo quattro gruppi di censure. In primo luogo ha contestato l'accertamento della pratica A, relativa alle offerte personalizzate di winback diffuse mediante SMS e teleselling, sostenendo che i messaggi contenessero le informazioni essenziali, invitassero il destinatario a recarsi presso un punto vendita o a consultare ulteriori dettagli e fossero adeguati ai limiti del mezzo di comunicazione. Ha dedotto violazione degli artt. 6 e 7 della direttiva 2005/29/CE, dell'art. 22 del Codice del consumo, dell'art. 41 Cost., difetto di istruttoria, travisamento, irragionevolezza, difetto di motivazione e omessa considerazione del parere AGCOM, nonché la necessità di un sindacato giurisdizionale pieno sulle sanzioni afflittive. In secondo luogo ha contestato la tardività dell'accertamento della pratica B, relativa alla pre-attivazione automatica di servizi accessori a pagamento, assumendo che l'AGCM fosse già a conoscenza dei servizi dal 2017 e avesse quindi violato l'art. 14 l. 689/1981, oltre ai principi di ragionevolezza e legittimo affidamento. In terzo luogo ha negato la violazione dell'art. 65 del Codice del consumo, sostenendo che i servizi fossero componenti funzionali del piano tariffario e che la successiva disattivazione costituisse una facoltà ulteriore, non prova dell'assenza di consenso. Infine ha contestato la quantificazione delle sanzioni, deducendo violazione dell'art. 11 l. 689/1981, difetto di motivazione, sproporzione, carenza di istruttoria e mancata valorizzazione delle misure mitigatorie adottate, nonché l'illegittima estensione della contestazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla pratica A, ha ritenuto legittimo l'accertamento AGCM secondo cui gli SMS e le comunicazioni di teleselling omettevano informazioni rilevanti su costi ulteriori, vincoli e servizi pre-attivati, impedendo al consumatore medio una valutazione consapevole dell'effettiva convenienza dell'offerta. L'invito a recarsi in negozio o a cliccare su un link non sanava l'omissione, anche perché presso i punti vendita le informazioni potevano essere fornite solo oralmente e il link non era necessariamente accessibile a tutti. Il giudice ha precisato che il sindacato sulle sanzioni AGCM deve essere pieno e intrinseco quanto all'accertamento dei fatti e alla correttezza del processo valutativo, ma non può trasformarsi nella sostituzione del giudice all'Autorità nelle valutazioni discrezionali di competenza di quest'ultima. Quanto alla pratica B, ha ritenuto che i servizi fossero prestazioni secondarie e scindibili, a pagamento e automaticamente attivate, disattivabili solo successivamente su richiesta del consumatore; pertanto non potevano essere inclusi nell'obbligazione principale senza consenso espresso, con conseguente violazione dell'art. 65 del Codice del consumo. Ha escluso la tardività, rilevando che le informazioni richieste nel 2017 riguardavano condotte e modalità diverse da quelle accertate nel 2019, emerse a seguito delle segnalazioni di Iliad, di consumatori e di Altroconsumo e riferite a un diverso meccanismo di pre-attivazione inserito nelle offerte bundle. Ha ritenuto legittima l'estensione della contestazione nel corso dell'istruttoria, poiché fondata su elementi emersi dalle verifiche e riferita a tutte le offerte sottoscritte dal giugno 2018. Ha inoltre giudicato non manifestamente illogico il rigetto delle proposte di impegni e congrua la motivazione sulla loro inidoneità a eliminare le violazioni, in particolare per l'assenza di un meccanismo di opt-in. Il parere AGCOM era limitato all'idoneità dei mezzi di comunicazione a incidere o amplificare l'ingannevolezza e non riguardava il merito della condotta, sicché non sussisteva un obbligo di motivare un dissenso inesistente. Vodafone è stata condannata alle spese del grado in favore dell'AGCM, liquidate in 6.000 euro oltre accessori; spese compensate nei confronti delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 20 d.lgs. 206/2005

  Una pratica commerciale è ritenuta scorretta e, in quanto tale, vietata se è contraria alla diligenza professionale, ed è falsa o idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio che essa raggiunge o al quale è diretta.

  La disciplina generale vieta le pratiche contrarie alla diligenza professionale e false o idonee a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico del consumatore medio.

• art. 22 d.lgs. 206/2005

  Qualora il mezzo di comunicazione impiegato per la pratica commerciale imponga restrizioni in termini di spazio o di tempo, nel decidere se vi sia stata un'omissione di informazioni, si tiene conto di dette restrizioni e di qualunque misura adottata dal professionista per rendere disponibili le informazioni ai consumatori con altri mezzi.

  L'omissione informativa è ingannevole quando non vengono fornite informazioni rilevanti necessarie al consumatore medio per una decisione consapevole; i limiti del mezzo rilevano, ma non esonerano il professionista quando le informazioni essenziali, in particolare sul prezzo e sui costi ulteriori, restano indisponibili o sono accessibili solo mediante un'attività ulteriore ed eventuale del consumatore.

• art. 26, comma 1, lett. f), d.lgs. 206/2005

  La disposizione costituiva la contestazione iniziale relativa all'addebito di costi per servizi ulteriori pre-attivati senza consenso espresso e preventivo; il provvedimento finale non ha fondato la sanzione della pratica B su tale violazione.

• art. 65 d.lgs. 206/2005

  Vieta che il consumatore sia vincolato, al momento dell'adesione, al pagamento di servizi supplementari rispetto all'obbligazione principale senza un consenso espresso; la pre-attivazione automatica di servizi accessori, a pagamento e disattivabili solo successivamente, integra la violazione.

• art. 27, comma 1-bis, d.lgs. 206/2005

  Rileva per l'intervento consultivo dell'AGCOM nei procedimenti riguardanti operatori del settore delle comunicazioni elettroniche.

• art. 27, comma 6, d.lgs. 206/2005

  Delimita il parere AGCOM all'attitudine dello specifico mezzo di comunicazione a incidere o amplificare l'ingannevolezza o scorrettezza della pratica, senza estenderlo al merito dell'accertamento antitrust.

• art. 14 l. 689/1981

  Il termine di contestazione è stato ritenuto rispettato perché la condotta accertata nel 2019 era diversa da quella oggetto delle richieste informative del 2017 e risultava emersa dalle successive segnalazioni e attività istruttorie.

• art. 11 l. 689/1981

  La quantificazione della sanzione è stata ritenuta legittima, non essendo emersi profili di manifesta illogicità nella valutazione dell'Autorità.

• art. 3 l. 241/1990

  Non è stato ravvisato un difetto di motivazione, poiché il provvedimento sanzionatorio descriveva analiticamente le condotte, le risultanze istruttorie e le ragioni del rigetto delle misure proposte.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiama il principio della soccombenza processuale e ha giustificato la condanna di Vodafone alle spese del grado in favore dell'AGCM.

Massime di principio

• La qualificazione di una pratica commerciale come ingannevole per omissione richiede la verifica, con riferimento al consumatore medio e a tutte le circostanze del caso, dell'omessa comunicazione di informazioni rilevanti necessarie per una decisione consapevole; i limiti di spazio o tempo del mezzo utilizzato non giustificano l'omissione di elementi essenziali quali costi ulteriori, vincoli e modalità effettive di fruizione dell'offerta.
• L'invito rivolto al consumatore a compiere un'attività ulteriore, eventuale o non accessibile a tutti, come recarsi in un punto vendita, chiedere informazioni verbalmente o cliccare su un link, non sana l'omissione delle informazioni essenziali quando il messaggio promozionale, per struttura e contenuto, induce a ritenere che il prezzo indicato sia il costo complessivo dell'offerta.
• I servizi che sono a pagamento, comportano un costo ulteriore rispetto all'obbligazione principale, sono attivati automaticamente e possono essere disattivati soltanto successivamente su richiesta del consumatore costituiscono prestazioni accessorie e scindibili; la loro pre-attivazione non può sostituire il consenso espresso del consumatore richiesto per il pagamento di servizi supplementari.
• Nel sindacare le sanzioni dell'AGCM il giudice amministrativo deve esercitare una cognizione piena e intrinseca sui fatti e sul percorso valutativo dell'Autorità, anche rispetto alle valutazioni tecniche e ai concetti giuridici indeterminati, ma non può sostituirsi all'Autorità nelle valutazioni discrezionali di merito una volta verificata la correttezza delle regole applicate e l'assenza di illogicità manifesta.
• Il termine per l'avvio dell'istruttoria sanzionatoria decorre dalla conoscenza della specifica condotta illecita oggetto dell'accertamento; precedenti richieste informative riguardanti servizi o meccanismi diversi non fanno decorrere il termine rispetto a una successiva condotta emersa da nuove segnalazioni e da una distinta attività istruttoria.
• La valutazione dell'AGCM sulle proposte di impegni appartiene alla discrezionalità dell'Autorità e può essere censurata solo per manifesta illogicità o irragionevolezza; l'Autorità può preferire l'irrogazione della sanzione quando gli impegni non eliminano i profili di violazione o non prevedono un meccanismo effettivo di consenso preventivo.

Come è indicizzato