Sentenza n. 5263/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio deducendo due motivi d’appello. Con il primo ha contestato l’omessa valutazione di elementi decisivi e la violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, dell’art. 21 del Quarto Conto Energia, degli artt. 23 e 42 del medesimo decreto legislativo, dei decreti ministeriali del 31 gennaio 2014 e del 5 maggio 2011 e delle convenzioni per il riconoscimento delle tariffe incentivanti. Ha inoltre denunciato violazione dei principi di certezza del diritto, tutela dell’affidamento e trasparenza, nonché eccesso di potere per manifesta illogicità, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, contraddittorietà e sviamento. La società ha sostenuto che non fosse stata dimostrata l’assenza di attività agricola nelle serre, che il GSE avesse equivocato la questione, concentrandosi sull’insufficiente redditività agricola rispetto ai ricavi energetici, e che non avesse svolto un’autonoma istruttoria sul rilievo delle risultanze penali. Ha altresì riproposto le censure relative all’inidoneità dei titoli abilitativi e al presunto mendacio, ritenute assorbite dal TAR. Con il secondo motivo ha denunciato l’omesso esame e omesso pronunciamento su tali ulteriori profili. La società ha inoltre chiesto il rinvio o la sospensione del giudizio in attesa della definizione dei procedimenti penali e contabili connessi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto decisivo il primo motivo, esaminato prioritariamente perché assorbente. Le risultanze istruttorie, costituite da sopralluoghi del Corpo forestale e di vigilanza ambientale, documentazione fotografica, accertamenti amministrativo-contabili, testimonianze e pronunce giudiziarie, hanno dimostrato che la coltivazione nelle serre era pressoché inesistente: la maggior parte delle serre era priva di colture, mancavano materiali e residui riconducibili all’attività agricola e i ricavi agricoli risultavano irrisori rispetto a quelli derivanti dalla produzione e vendita di energia elettrica e dagli incentivi. Tali elementi hanno confermato che le serre erano state realizzate in concreto per la produzione industriale di energia e solo apparentemente destinate all’attività agricola. Il Collegio ha quindi ritenuto adeguatamente fondata la decadenza disposta dal GSE ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e la conseguente richiesta di restituzione degli incentivi. Le pronunce penali favorevoli richiamate dalla società, ove fondate sulla prescrizione o limitate alla responsabilità penale di soggetti diversi, non hanno fornito una ricostruzione fattuale idonea a smentire l’istruttoria amministrativa; l’assoluzione penale non è stata ritenuta decisiva sul piano amministrativo. Neppure la consulenza tecnica di parte ha contraddetto efficacemente gli accertamenti compiuti. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito per la sua inidoneità a incidere sull’esito del giudizio. Le spese del grado sono state compensate in ragione dell’assoluta peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Consente la decadenza dagli incentivi quando risultino insussistenti i requisiti previsti per l’accesso alle tariffe incentivanti; nel caso concreto la decadenza è stata ritenuta legittima perché l’impianto qualificato come serra fotovoltaica non era effettivamente destinato all’attività agricola.

• art. 23 d.lgs. 28/2011

  Richiamato dalla parte appellante tra le norme che il GSE avrebbe violato; il giudice non ha ravvisato una violazione rilevante ai fini dell’annullamento degli atti.

• art. 21 del Quarto Conto Energia

  Richiamato in relazione alle condizioni per il riconoscimento delle tariffe incentivanti; il giudice ha ritenuto che l’effettiva destinazione agricola costituisse requisito sostanziale non dimostrato.

• d.m. 5 maggio 2011

  Richiamato quale disciplina di riferimento delle tariffe incentivanti; non è stata ravvisata una violazione idonea a invalidare la decadenza.

• d.m. 31 gennaio 2014

  Richiamato dalla parte appellante in relazione alla disciplina degli incentivi; il giudice ha confermato la legittimità dell’azione del GSE sulla base dell’assenza dell’effettiva attività agricola.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Ha consentito il rinvio della trattazione per eccezionali e gravi motivi, in attesa di ulteriori elementi provenienti dal procedimento penale, pur in assenza di un vincolo di pregiudizialità penale.

• art. 395 c.p.c.

  La richiesta di sospensione del giudizio formulata dalla società è stata esaminata, ma non sono stati ritenuti sussistenti i presupposti per la sospensione.

Massime di principio

• L’erogazione di incentivi pubblici destinati alle serre fotovoltaiche presuppone l’effettivo svolgimento di un’attività agricola, non essendo sufficiente la mera realizzazione formale di strutture qualificabili come serre o la loro dichiarata destinazione agricola.
• Il GSE può disporre la decadenza dagli incentivi quando un’istruttoria basata su sopralluoghi, documentazione fotografica, dati contabili e altri elementi convergenti dimostri che le serre sono state realizzate principalmente per la produzione di energia elettrica e non risultano funzionali a un’effettiva attività agricola.
• Nel giudizio amministrativo, le risultanze di procedimenti penali con esito favorevole all’interessato, soprattutto quando l’esito dipenda dalla prescrizione o riguardi esclusivamente la responsabilità penale di determinati soggetti, non vincolano il giudice amministrativo né smentiscono automaticamente gli autonomi accertamenti amministrativi sui presupposti dell’incentivo.
• La valutazione della legittimità della decadenza dagli incentivi deve essere compiuta sulla base della concreta sussistenza dei requisiti sostanziali richiesti dalla disciplina agevolativa, anche quando l’amministrazione abbia svolto precedenti controlli senza rilevare anomalie: gli accertamenti successivi, se adeguatamente istruiti, possono fondare un nuovo provvedimento decadenziale.
• Quando un motivo d’appello è ritenuto infondato e la sua reiezione è sufficiente a definire la controversia, gli ulteriori motivi possono essere dichiarati assorbiti perché privi di incidenza sull’esito del giudizio.

Come è indicizzato