Adunanza generale n. 1085/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Aggiornamento della disciplina sulla certificazione dei generatori a biomassa

Il parere riguarda lo schema di regolamento ministeriale predisposto dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica per aggiornare il d.m. 7 novembre 2017, n. 186, adottato in attuazione dell’art. 290, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006. Lo schema è volto a contribuire agli obiettivi del Piano di azione nazionale per il miglioramento della qualità dell’aria 2025-2027 e al superamento delle criticità oggetto di procedure di infrazione europee.

Contenuto dello schema

Il provvedimento, composto da due articoli, introduce diverse modifiche alla disciplina vigente:

• include i generatori ibridi alimentabili a legna o pellet tra quelli certificabili;
• inserisce l’art. 3-bis, relativo all’equiparazione dei prodotti realizzati in opera alla classe ambientale 5 stelle, al ricorrere di determinate condizioni;
• impone l’inserimento di una guida rapida nelle istruzioni dei generatori;
• sostituisce gli allegati sulle classi di qualità e sui metodi di prova;
• modifica alcuni valori della classe 5 stelle e introduce la classe 6 stelle e, per le caldaie, la classe 7 stelle;
• stabilisce l’assenza di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Documentazione e procedimento

Alla richiesta di parere sono state allegate la relazione illustrativa, la relazione tecnico-finanziaria vistata dalla Ragioneria generale dello Stato, la relazione ATN, l’AIR, due valutazioni del NUVIR e gli atti di concerto del Ministero della salute e del Ministero delle imprese e del made in Italy.

La Sezione rileva che i concerti, pur qualificati formalmente, hanno avuto un apporto sostanziale alla redazione dello schema. Ricorda tuttavia che la formula “d’ordine del Ministro” non è idonea a documentare l’effettivo esercizio della competenza ministeriale nel concerto. Qualora il Ministro intenda attribuire a un organo di staff il compimento dell’adempimento formale, deve ricorrere alla delega di firma.

Obiettivi ambientali e procedure europee

Lo schema è presentato come misura diretta a ridurre le emissioni derivanti dai generatori di calore a biomassa, favorire il ricambio degli apparecchi obsoleti e orientare gli incentivi verso tecnologie meno inquinanti. Il quadro europeo richiamato dal Ministero comprende procedure di infrazione relative al superamento dei limiti di PM10, PM2.5 e NO₂ e la direttiva 2024/2881/UE, che prevede valori limite più rigorosi dal 2030.

La Sezione chiede però di verificare espressamente la compatibilità dello schema con le procedure di infrazione, di precisare se il provvedimento sia stato comunicato agli organi europei competenti e di valutarne la coerenza con la direttiva 2024/2881/UE.

AIR e alternative regolatorie

Il NUVIR aveva rilevato inizialmente il carattere assertivo dell’AIR in relazione al miglioramento della qualità dell’aria, poiché l’utilizzo delle nuove classi non è obbligatorio e potrebbe diventare rilevante solo attraverso i piani regionali. Aveva inoltre richiesto chiarimenti sulle modalità di attuazione e sul monitoraggio.

Nella seconda valutazione il NUVIR ha riconosciuto alcune integrazioni, ma ha osservato che continuava a mancare un confronto tra le alternative tecniche. La Sezione conferma tale carenza: l’AIR indica alcune opzioni scartate, ma non spiega in modo specifico perché determinati prodotti siano stati inclusi nelle nuove classi né quale sia il contributo concreto della classe 7 al rientro nei valori limite, soprattutto perché i relativi standard sono qualificati come obiettivi futuri non ancora raggiungibili dalla tecnologia.

Istruttoria sugli effetti della disciplina

L’AIR riferisce di un confronto tecnico con amministrazioni centrali, regioni e associazioni di categoria. Tuttavia, la documentazione non consente di conoscere le questioni esaminate con le regioni, benché queste possano introdurre limiti e divieti regionali all’uso dei generatori maggiormente emissivi.

La Sezione evidenzia che, anche se il sistema di certificazione è volontario, la previsione di classi più elevate può produrre effetti conformativi sui produttori e sui consumatori. I piani regionali potrebbero infatti penalizzare gli apparecchi non rientranti nelle nuove classi e indurre i proprietari alla sostituzione. Tali conseguenze, compresi i costi di adeguamento, non risultano adeguatamente valutate.

Quanto alle associazioni di categoria, risultano audizioni di AIEL e ASSOCOSMA, ma non è disponibile la relativa documentazione. Inoltre, non risulta un confronto con associazioni rappresentative dei consumatori o della tutela ambientale.

Mancata consultazione pubblica

La Sezione rileva che non è stata svolta la consultazione pubblica prevista dall’art. 16 del d.P.C.M. n. 169/2017. Non sono state rappresentate specifiche ragioni straordinarie di necessità e urgenza che possano giustificarne l’omissione, anche considerando che il Piano nazionale per la qualità dell’aria era stato approvato già il 20 giugno 2025.

La consultazione è qualificata come parte integrante dell’AIR e come strumento necessario per ridurre l’asimmetria informativa tra amministrazione e destinatari, verificando l’effettiva aderenza dell’intervento alla realtà sociale ed economica sulla quale incide.

Modifiche alla classe 5 stelle

La Sezione contesta l’affermazione secondo cui lo schema si limiterebbe ad aggiungere nuove classi senza incidere sugli impatti della disciplina vigente. L’allegato 1 modifica infatti i valori della classe 5 stelle, prevedendo incrementi dei valori di CO e di rendimento per alcune categorie e incrementi del valore di CO per altre.

La relazione illustrativa giustifica tali modifiche richiamando l’esperienza applicativa e il necessario equilibrio tra rendimento, monossido di carbonio, particolato primario e carbonio organico totale. Tuttavia, non sono forniti dati specifici sull’atteso miglioramento delle emissioni di particolato né informazioni sufficienti sul procedimento tecnico che ha condotto alla scelta dei nuovi valori, incluso il ruolo degli organi tecnici competenti.

Art. 3-bis e prodotti realizzati in opera

La disposizione sull’equiparazione alla classe 5 stelle dei prodotti realizzati in opera sembra configurare un automatismo subordinato al ricorrere delle condizioni indicate alle lettere da a) a c). La Sezione rileva però diverse incertezze:

• non è individuato il soggetto tenuto a mettere la documentazione a disposizione dell’utente;
• non sono valutati i costi di tale adempimento, che potrebbero risultare pari o superiori a quelli della procedura di certificazione;
• non è chiarito se e mediante quale procedimento le condizioni debbano essere verificate;
• non sono definiti con sufficiente precisione i parametri per verificare gli esiti delle misurazioni previste.

Conclusioni

Il Consiglio di Stato non esprime ancora un parere definitivo sullo schema. Invita il Ministero, ove non sussistano casi straordinari di necessità e urgenza, a svolgere la consultazione pubblica e a fornire chiarimenti e integrazioni sui profili evidenziati, in particolare sull’AIR, sull’istruttoria con regioni e categorie interessate, sugli impatti economici e regolatori, sui nuovi valori emissivi, sulla compatibilità europea e sull’art. 3-bis. L’esame è pertanto sospeso in attesa dell’adempimento degli incombenti istruttori.