Adunanza generale n. 1182/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Esito

La questione giuridica

Lo schema mira ad adeguare il regolamento anagrafico al censimento permanente della popolazione e delle abitazioni, all’Anagrafe nazionale della popolazione residente e alla restituzione ai Comuni, anche in forma individuale, delle informazioni censuarie necessarie alla revisione delle anagrafi. Le modifiche riguardano, tra l’altro, la cancellazione per irreperibilità censuaria, le comunicazioni informatizzate di matrimonio e unione civile, le modalità di presentazione delle dichiarazioni anagrafiche, gli accertamenti d’ufficio fondati sulle risultanze censuarie, le basi territoriali, il piano topografico, gli adempimenti ecografici e la vigilanza digitale. Dopo il parere interlocutorio n. 415 del 5 marzo 2026, la Sezione ha richiesto il parere del Garante per la protezione dei dati personali, la rituale acquisizione dei concerti ministeriali, il recepimento dei rilievi di drafting e la previsione di termini per l’adozione, da parte dell’ISTAT, di modalità tecniche, standard e istruzioni. Il Garante ha ravvisato possibili contrasti tra la restituzione individuale dei dati censuari e gli articoli 105 del d.lgs. 196/2003 e 9 del d.lgs. 322/1989, nonché con il principio di limitazione della finalità del GDPR. L’Amministrazione ha sostenuto la prevalenza della disciplina primaria sopravvenuta e speciale, negando la necessità di modificare lo schema.

Il parere

La Sezione ritiene che lo schema sia conforme alla norma primaria, poiché l’articolo 1, comma 233, della legge n. 205 del 2017, come modificato dall’articolo 2, comma 1, del decreto-legge n. 7 del 2024, prevede espressamente la restituzione ai Comuni, anche in forma individuale, dei dati censuari necessari alla revisione delle anagrafi. Tale disciplina, successiva e speciale rispetto agli articoli 105 del d.lgs. 196/2003 e 9 del d.lgs. 322/1989, prevale su di essi in applicazione dei principi di successione delle leggi nel tempo e di specialità. La Sezione esclude, allo stato e per quanto di competenza consultiva, profili di illegittimità derivanti dal diritto interno. Anche sul piano unionale non ravvisa prima facie incompatibilità, rilevando che il censimento ha storicamente una duplice finalità statistica e anagrafica, che la legge rende oggi esplicita, che il cittadino deve essere informato sulle diverse finalità del trattamento e che non esiste un automatismo tra risultanze censuarie e provvedimenti anagrafici, dovendo questi ultimi essere fondati sull’autonoma istruttoria comunale. Tuttavia, poiché il considerando n. 162 del GDPR non consente di escludere con certezza un’incompatibilità assoluta tra finalità statistica e trattamento individuale per finalità extra-statistiche, la Sezione segnala l’opportunità di una preventiva interlocuzione con la Commissione europea. Ribadisce inoltre la necessità di acquisire ritualmente i concerti dei Ministri dell’interno e dell’economia e delle finanze e raccomanda che, quando un parere interlocutorio formula rilievi di drafting, l’Amministrazione trasmetta il testo modificato prima del parere definitivo.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 2, commi 1 e 2, decreto-legge 29 gennaio 2024, n. 7, convertito dalla legge 25 marzo 2024, n. 38

  Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera a), della legge 23 agosto 1988, n. 400, [...] si provvede alla modifica delle disposizioni del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223 [...].

  Il comma 2 costituisce la fonte del potere regolamentare; il comma 1 ha modificato la disciplina primaria prevedendo la restituzione ai Comuni dei dati censuari anche in forma individuale.

• art. 1, comma 233, legge 27 dicembre 2017, n. 205, come modificato dall’art. 2, comma 1, decreto-legge n. 7/2024

  restituzione [...] in forma individuale

  La norma primaria autorizza la restituzione ai Comuni, oltre che in forma aggregata, anche in forma individuale delle informazioni censuarie necessarie alla revisione delle anagrafi.

• art. 17, comma 1, lettera a), legge 23 agosto 1988, n. 400

  È la base procedimentale per l’adozione del regolamento governativo previsto dal decreto-legge n. 7 del 2024.

• d.P.R. 30 maggio 1989, n. 223

  Il regolamento anagrafico è oggetto delle modifiche dirette ad adeguarlo al censimento permanente, all’ANPR e alla digitalizzazione dei servizi anagrafici.

• art. 105, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  I dati personali trattati a fini statistici o di ricerca scientifica non possono essere utilizzati per prendere decisioni o provvedimenti relativamente all’interessato, né per trattamenti di dati per scopi di altra natura.

  La disposizione è ritenuta recessiva, nel caso specifico, rispetto alla successiva e speciale disciplina primaria che prevede il trattamento individuale dei dati censuari per la revisione anagrafica.

• art. 9, d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322

  I dati raccolti nell’ambito di rilevazioni statistiche comprese nel programma statistico nazionale [...] possono essere utilizzati solo per scopi statistici.

  Anche questa disposizione cede, per successione nel tempo e specialità, rispetto alla disciplina specifica del censimento permanente destinata alla revisione delle anagrafi.

• art. 5, par. 1, lettera b), regolamento (UE) 2016/679

  I dati personali sono raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime, e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità.

  La Sezione ritiene che la finalità anagrafica sia stata espressamente prevista dalla legge e che, pertanto, non risulti di per sé violato il principio di limitazione della finalità.

• considerando n. 162, regolamento (UE) 2016/679

  il risultato del trattamento per finalità statistiche non siano dati personali, ma dati aggregati

  Il considerando ha valore interpretativo, non vincolante; la sua formulazione non consente di escludere con certezza che la finalità statistica sia incompatibile con ulteriori trattamenti individuali extra-statistici.

• art. 36, par. 4, regolamento (UE) 2016/679

  Impone l’acquisizione del parere dell’autorità di controllo nei casi previsti; il parere del Garante è stato acquisito dopo il precedente parere interlocutorio.

• art. 46, d.P.R. n. 223/1989

  al fine di accertare la corrispondenza quantitativa e qualitativa di essa con le risultanze del censimento

  La revisione dell’anagrafe a seguito del censimento costituisce un’attività distinta e non automatica rispetto alle risultanze censuarie, dovendo fondarsi sull’istruttoria prevista dal regolamento anagrafico.

Massime di principio

• Una norma regolamentare di adeguamento è conforme alla legge primaria quando attua una disciplina legislativa sopravvenuta che abbia espressamente previsto il trattamento dei dati e la finalità amministrativa perseguita, anche se tale trattamento incide su dati originariamente raccolti per finalità statistiche.
• Nel conflitto tra una disciplina generale anteriore e una disciplina primaria successiva e specifica relativa a un determinato trattamento di dati, la seconda prevale in applicazione dei principi lex posterior derogat priori e di specialità, purché il trattamento sia sorretto da una base legale adeguata.
• La duplice rilevanza statistica e amministrativa di un censimento non è incompatibile in assoluto con la disciplina sulla protezione dei dati personali, quando entrambe le finalità siano previste dalla legge e gli interessati siano adeguatamente informati.
• Le risultanze di un censimento non possono determinare automaticamente provvedimenti individuali se la disciplina applicabile richiede un’autonoma istruttoria amministrativa; esse possono costituire il presupposto per l’avvio degli accertamenti, ma non sostituirli.
• In sede consultiva, il Consiglio di Stato non può sollevare questioni di legittimità costituzionale né rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia dell’Unione europea; può tuttavia segnalare all’Amministrazione l’opportunità di un’interlocuzione preventiva con la Commissione europea su profili di compatibilità unionale.

Come è indicizzato