Parere n. 128/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente ha impugnato, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la determina ARPAE n. DET-AMB-2024-3014 del 28 maggio 2024, limitatamente alla prescrizione di cui al punto C n. 2, con la quale era stata imposta l’installazione di un impianto di abbattimento degli inquinanti in forma particellare per le emissioni derivanti dalla cottura di prodotti ceramici non smaltati. La società ha dedotto violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 152/2006, della legge n. 241/1990, del principio di proporzionalità, degli artt. 4 e 41 Cost., dei criteri CRIAER e della determinazione regionale n. 4606 del 4 giugno 1999, nonché difetto di motivazione, eccesso di potere, travisamento dei fatti, illogicità, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria e ingiustificata compressione dell’attività privata. La questione centrale concerneva la legittimità dell’imposizione dell’impianto nonostante il mancato superamento dei limiti emissivi e il mancato previo contraddittorio procedimentale. In pendenza del ricorso, ARPAE ha adottato la determina n. DET-AMB-2025-1941 del 1° aprile 2025, che ha rettificato e aggiornato l’AUA imponendo nuovamente l’installazione di filtri a maniche e trattamento a calce dei fumi per il rispetto del limite di 5 mg/Nm3 di fluoro e suoi composti. La società ha trasmesso anche un ricorso per motivi aggiunti contro tale atto, ma il parere esamina il ricorso introduttivo.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso ammissibile, poiché diretto contro il primo atto immediatamente lesivo, e fondato nei limiti indicati. La Sezione ha accolto la censura relativa alla violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale. Pur non essendo previsto in astratto un obbligo generalizzato di contraddittorio nel procedimento AUA, nel caso concreto la prescrizione imposta si discostava dalla circolare regionale n. AMB 01/11265 del 15 giugno 2001, secondo la quale l’obbligo di installare impianti di abbattimento sussiste esclusivamente in presenza del superamento dei limiti di emissione dei singoli inquinanti. Tali limiti non risultavano superati e le emissioni dello stabilimento erano descritte come infinitesimali rispetto ai limiti normativi. La circolare, pur essendo un atto interno, aveva dunque generato un affidamento qualificato nella società. L’amministrazione avrebbe dovuto comunicare, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, l’intendimento di adottare una determinazione sfavorevole e consentire alla società di presentare osservazioni. L’omissione del contraddittorio, considerato il rischio di una decisione a sorpresa, vizia il provvedimento. L’accoglimento è disposto nei soli limiti indicati, restando ferma l’autonoma valutazione dell’amministrazione nella riedizione del potere.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. n. 1199/1971

  Rende possibile la presentazione diretta del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

• d.P.R. n. 59/2013

  Regolamento in materia di autorizzazione unica ambientale

  Disciplina il procedimento di rilascio dell’Autorizzazione Unica Ambientale applicabile allo stabilimento.

• d.lgs. n. 152/2006, parte seconda, titolo III-bis

  Costituisce il quadro normativo dell’Autorizzazione Integrata Ambientale precedentemente rilasciata allo stabilimento.

• art. 269 d.lgs. n. 152/2006

  È richiamato tra le disposizioni la cui violazione è stata dedotta con il ricorso in materia di autorizzazione alle emissioni.

• art. 271, comma 3, d.lgs. n. 152/2006

  La normativa delle regioni e delle province autonome in materia di valori limite e di prescrizioni per le emissioni in atmosfera degli impianti e delle attività deve tenere conto, ove esistenti, dei piani e programmi di qualità dell'aria previsti dalla vigente normativa. Restano comunque in vigore le normative adottate dalle regioni o dalle province autonome in conformità al decreto del Presidente della Repubblica 24 maggio 1988, n. 203, ed al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 luglio 1989, in cui si stabiliscono appositi valori limite di emissione e prescrizioni.

  È richiamato per sostenere la perdurante rilevanza dei criteri regionali CRIAER.

• art. 4 d.P.R. n. 203/1988

  Fatte salve le competenze dello Stato, la tutela dell'ambiente dall'inquinamento atmosferico spetta alle regioni, che la esercitano nell'ambito dei principi contenuti nel presente decreto e delle altre leggi dello Stato.

  È richiamato quale fondamento delle competenze regionali in materia di valori e prescrizioni sulle emissioni atmosferiche.

• artt. 1, 6, 9, 10 e 14 legge n. 241/1990

  Sono stati invocati dalla ricorrente in relazione ai principi generali dell’azione amministrativa, alla partecipazione e all’istruttoria procedimentale.

• art. 10-bis legge n. 241/1990

  La mancata comunicazione dell’intendimento di adottare una determinazione sfavorevole, con conseguente impossibilità di presentare osservazioni, integra nel caso concreto un vizio del provvedimento.

• determinazione Regione Emilia-Romagna n. 4606 del 4 giugno 1999

  Ha approvato i criteri CRIAER, assunti dall’amministrazione quali norme tecniche regionali di riferimento per le emissioni.

• circolare Regione Emilia-Romagna n. AMB 01/11265 del 15 giugno 2001

  l’obbligo di installare idonei impianti di abbattimento risulta necessario esclusivamente in presenza di un superamento dei limiti di emissione stabiliti per i singoli inquinanti

  Pur qualificata come atto interno, ha generato un affidamento concreto nella società e rendeva necessaria, prima dell’adozione della prescrizione difforme, una specifica interlocuzione procedimentale.

Massime di principio

• Anche quando il procedimento autorizzatorio non prevede in astratto un contraddittorio generalizzato, l’amministrazione deve assicurare la partecipazione procedimentale quando le peculiarità concrete della decisione espongano il destinatario al rischio di una determinazione a sorpresa e incidano su un affidamento qualificato.
• Un atto interno o una circolare priva di efficacia normativa può comunque assumere rilievo ai fini della tutela dell’affidamento quando abbia orientato in modo specifico e prevedibile la condotta del privato e la successiva prescrizione amministrativa se ne discosti senza previa interlocuzione.
• Nel procedimento relativo alle emissioni atmosferiche, l’imposizione di un impianto di abbattimento non può essere adottata in modo avulso dai criteri tecnici regionali applicabili e dall’accertamento del superamento dei limiti emissivi, soprattutto quando la disciplina amministrativa di riferimento subordini espressamente l’obbligo a tale superamento.
• La violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 può viziare il provvedimento quando l’amministrazione intenda adottare una prescrizione sfavorevole non prevedibile dal destinatario alla luce degli indirizzi amministrativi precedenti e gli impedisca di formulare osservazioni tecniche pertinenti.
• L’accoglimento della censura partecipativa comporta la riedizione del potere da parte dell’amministrazione, senza predeterminare il contenuto della nuova valutazione né escludere in assoluto l’adozione di prescrizioni ambientali motivate e rispettose del procedimento.

Come è indicizzato