Sentenza n. 5720/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR deducendo, in sintesi: illegittima attuazione parziale dell’Ambito D2 mediante approvazione del piano attuativo limitato al comparto 1, con pregiudizio per la proprietà del comparto 2; incompetenza della Giunta comunale, sul presupposto che il frazionamento e le modifiche al piano configurassero una variante al PGT da approvare dal Consiglio comunale; alterazione del dimensionamento, della localizzazione degli standard, delle aree verdi e della viabilità rispetto alla scheda del PGT; illegittima previsione della cessione dell’area di compensazione AC; necessità di VAS e di verifica di compatibilità con il PTCP; contraddittorietà dei certificati di destinazione urbanistica; illegittimità delle attività edilizie e della movimentazione delle terre eseguite prima dell’approvazione del piano attuativo e in assenza di titolo; omessa gara per la realizzazione di opere di urbanizzazione ritenute non direttamente funzionali al piano; difetto di motivazione, omessa pronuncia e difetto di istruttoria su calcoli planivolumetrici, invarianza idraulica e idrogeologica, superficie lorda edificabile, aree da cedere e parametri urbanistici del comparto 2; violazione del principio di legalità; infine, illegittimo rigetto della domanda risarcitoria per il preteso sovradimensionamento degli standard e la conseguente preclusione dell’attuazione del comparto 2.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello, prescindendo dalle eccezioni preliminari di carenza di legittimazione e interesse perché l’impugnazione era infondata nel merito. Ha ritenuto che gli artt. 28, commi 8 e 9, delle NTA del PGT consentissero espressamente la realizzazione per parti degli ambiti di trasformazione mediante distinti piani attuativi, anche con modifiche delle perimetrazioni, purché fossero rispettati lo schema generale e concordato, i parametri urbanistici, gli standard, i diritti dei terzi e i principi perequativi. Di conseguenza, l’approvazione del piano relativo al solo comparto 1 non costituiva variante al PGT e non richiedeva l’intervento del Consiglio comunale, né le ulteriori procedure invocate dall’appellante. L’ampliamento della viabilità è stato qualificato come adeguamento di infrastrutture di interesse pubblico non soggetto a variante ai sensi delle NTA comunali; inoltre, la censura sul punto era genericamente formulata. La previsione dell’area AC è stata ritenuta coerente con l’attuazione parziale e funzionale alla compensazione degli standard, senza alterare la capacità insediativa teorica, e comunque espressione della discrezionalità urbanistica comunale, non manifestamente irragionevole o sproporzionata. Le aspettative edificatorie della proprietaria del comparto 2 risultavano salvaguardate. La censura sui certificati di destinazione urbanistica è stata dichiarata generica e inidonea a superare i rilievi di tardività e di diversità del PTCP richiamato. Quanto alle attività sui terreni, i sopralluoghi e la documentazione fotografica avevano evidenziato indagini geognostiche e geotecniche, prove di carico e vasche temporanee per le acque, qualificate come edilizia libera; l’art. 6, lett. c), d.P.R. 380/2001 non poneva un limite quantitativo alla movimentazione del terreno per opere temporanee soggette a ripristino dello stato dei luoghi. Le opere erano inoltre state rimosse e non era stata specificamente contestata tale circostanza. La censura sulle opere di urbanizzazione è stata respinta perché il carattere non funzionale al piano era solo allegato e non dimostrato e, comunque, mancava la prova di un concreto pregiudizio per l’appellante; il motivo era quindi inammissibile per carenza di interesse, oltre che infondato. Le censure istruttorie e sulla documentazione tecnica sono state respinte o dichiarate inammissibili per genericità: i calcoli risultavano contenuti in specifiche tavole non contestate, non erano state indicate le ragioni della necessità della verifica di invarianza idraulica, e i riferimenti alle tavole e alle previsioni convenzionali erano indeterminati o comunque infondati. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza dell’illegittimità dell’azione amministrativa e, quindi, dei relativi presupposti. Le spese di lite sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 28, comma 8, NTA del PGT

  Negli Ambiti di Trasformazione è consentita la realizzazione per parti attraverso un Piano Attuativo ... sono consentite, in sede di approvazione del Piano Attuativo, modifiche delle perimetrazioni di area e di ambito o attuazioni parziali ... fatti comunque salvi i diritti di terzi e i principi perequativi.

  La disposizione consente di approvare piani attuativi riferiti a singole parti dell’ambito di trasformazione e di modificare le perimetrazioni, purché siano perseguite le finalità pianificatorie previste e siano salvaguardati i diritti dei terzi e i principi perequativi.

• art. 28, comma 9, lett. a), NTA del PGT

  È ammissibile la realizzazione per parti attraverso Piani Attuativi, a condizione che ... la Slp massima ammissibile, gli standard ed i servizi annessi, siano determinati ... proporzionalmente all’effettiva estensione territoriale dell’intervento.

  L’attuazione parziale è legittima se il piano rispetta i parametri edificatori, gli standard, i servizi e gli obblighi di cessione rapportati all’estensione effettiva dell’intervento.

• art. 52, comma 10, lett. b), NTA comunali

  L’adeguamento delle infrastrutture di interesse pubblico, quale l’ampliamento della viabilità considerato nella controversia, non costituisce variante allo strumento urbanistico.

• art. 6, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Non individua un limite quantitativo massimo del terreno movimentabile, perché si tratta di opere temporanee al cui termine deve essere ripristinato lo status quo ante.

  Le indagini geognostiche e geotecniche e le opere temporanee strumentali, con successivo ripristino dei luoghi, rientrano nell’edilizia libera anche se comportano movimentazione di rilevanti quantità di terreno, in assenza di uno specifico limite quantitativo previsto dalla disposizione.

• art. 14 l.r. Lombardia n. 12/2005

  È richiamato quale base normativa regionale per l’adozione e l’approvazione del piano attuativo.

• art. 13 l.r. Lombardia n. 12/2005

  È richiamato in relazione all’adozione del nuovo PGT comunale, la cui disciplina confermava la capacità edificatoria del comparto 2.

Massime di principio

• Quando le norme tecniche dello strumento urbanistico generale consentono la realizzazione per parti degli ambiti di trasformazione mediante distinti piani attuativi, l’amministrazione può approvare un piano riferito a una sola porzione dell’ambito, anche apportando modifiche alla perimetrazione, senza che ciò integri una variante urbanistica, purché siano rispettati lo schema generale di attuazione, i parametri edificatori, gli standard, gli obblighi di cessione, i principi perequativi e i diritti dei proprietari delle aree non incluse.
• La possibilità di attuazione parziale di un ambito di trasformazione non richiede necessariamente l’approvazione di un unico piano riferito all’intero ambito, se lo strumento urbanistico prevede uno schema generale e concordato destinato a garantire la considerazione unitaria dell’intervento e la salvaguardia delle aspettative edificatorie dei terzi.
• Le modifiche alla viabilità funzionali all’adeguamento di infrastrutture di interesse pubblico non costituiscono variante urbanistica quando le norme tecniche comunali le qualificano espressamente come adeguamenti e l’intervento non altera sostanzialmente la disciplina urbanistica dell’ambito.
• Nell’attuazione parziale di un ambito di trasformazione, la previsione o il riposizionamento di aree destinate a standard o compensazione può rientrare nella discrezionalità pianificatoria comunale, purché sia funzionale all’equilibrio dell’intervento, non alteri la capacità insediativa prevista e non determini un pregiudizio irragionevole o sproporzionato per i proprietari estranei al comparto attuato.
• Le censure relative a difetti istruttori o alla documentazione tecnica di un piano attuativo devono indicare con precisione l’elaborato carente, il dato mancante, la regola violata e il concreto pregiudizio prodotto; il riferimento generico a tavole, calcoli o verifiche non supera la soglia di specificità necessaria per l’esame giudiziale.
• La movimentazione del terreno connessa a indagini geognostiche o geotecniche e ad altre opere temporanee può rientrare nell’edilizia libera quando l’intervento è strumentale alle indagini, è temporaneo e comporta il ripristino dello stato dei luoghi; la rilevante quantità di terreno movimentato non è di per sé ostativa in assenza di un limite quantitativo previsto dalla legge.

Come è indicizzato