Sentenza n. 41/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa aveva presentato domanda nell’ambito dell’Avviso pubblico ISI 2023, ottenendo inizialmente un punteggio utile all’ammissione al finanziamento. In sede di verifica, l’INAIL aveva ritenuto che l’impresa fosse collegata a un’altra società, Cosmolab s.r.l., tramite un gruppo di persone fisiche legate da rapporti familiari, con conseguente somma dei dati economici delle due società, superamento delle soglie dimensionali previste per le medie imprese e diminuzione del punteggio sotto la soglia di ammissibilità. L’impresa ha dedotto: 1) violazione e falsa applicazione del d.m. 18 aprile 2005 e dell’art. 2359 c.c., sostenendo che mancasse il controllo partecipativo richiesto per il collegamento tramite persone fisiche; 2) eccesso di potere, travisamento dei fatti, illogicità e ingiustizia manifeste; 3) difetto di istruttoria per omessa adeguata valutazione delle osservazioni procedimentali; 4) violazione dei principi di trasparenza, buona fede e collaborazione procedimentale nonché dell’art. 10-bis l. 241/1990. L’INAIL ha sostenuto che i criteri del d.m. 18 aprile 2005 avessero valore esemplificativo e che i rapporti familiari, unitamente alle partecipazioni, alle cariche gestorie, all’operatività su mercati coincidenti o contigui e alla fatturazione reciproca, dimostrassero un agire di concerto e un’unica entità economica.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento impugnato. In via preliminare ha ritenuto non necessaria la rinnovazione della notificazione a una società indicata come controinteressata, poiché la relativa domanda risultava decaduta o non convalidata e, dopo la pubblicazione degli elenchi cronologici definitivi, non erano possibili scorrimenti tali da attribuirle un interesse qualificato. Nel merito, ha ritenuto fondate le prime due censure. Il punto 4 dell’Appendice al d.m. 18 aprile 2005 richiede, per il collegamento tra imprese tramite una persona o un gruppo di persone fisiche che agiscono di concerto, la concorrente sussistenza di due condizioni: che le persone possiedano in entrambe le imprese partecipazioni idonee a detenerne il controllo secondo la normativa nazionale e che le imprese operino nella stessa divisione ISTAT 2002 oppure presentino la prescritta soglia di fatturazione reciproca. Nel caso concreto, le persone fisiche titolari delle partecipazioni in Cosmolab non possedevano in Kemon partecipazioni tali da assicurarne il controllo. La mera circostanza che alcuni soci o amministratori di Cosmolab ricoprissero cariche gestorie in Kemon non era sufficiente, poiché il controllo rilevante attiene primariamente alla sfera proprietaria e al potere decisionale derivante dalla partecipazione al capitale con diritto di voto. Inoltre, anche assumendo una lettura della disciplina conforme alla raccomandazione 2003/361/CE e alla giurisprudenza della Corte di giustizia, l’agire di concerto non poteva essere presunto sulla base dei soli rapporti familiari. L’amministrazione avrebbe dovuto svolgere un’analisi concreta e complessiva delle relazioni personali ed economiche e fornire elementi idonei a dimostrare il coordinamento delle persone fisiche sulle decisioni commerciali delle due società, tale da escluderne l’indipendenza economica. Poiché l’INAIL si era limitato a valorizzare i rapporti di parentela, senza dimostrare l’effettiva azione di concerto, il provvedimento risultava illegittimo. Le censure relative alle garanzie partecipative sono state dichiarate assorbite. Le spese sono state compensate, con refusione del contributo unificato in favore della ricorrente.

Norme richiamate

• d.m. 18 aprile 2005, art. 2

  Sono da considerarsi medie imprese quelle che hanno meno di duecentocinquanta occupati ed un fatturato annuo non superiore a 50 milioni di euro oppure un totale di bilancio annuo non superiore a 43 milioni di euro.

  La qualificazione come media impresa dipende dal rispetto delle soglie dimensionali; ai fini del loro superamento devono essere correttamente considerati i dati delle imprese collegate secondo la disciplina del decreto.

• d.m. 18 aprile 2005, art. 3, commi 3, 5 e 6

  Sono considerate collegate le imprese fra le quali esiste una delle seguenti relazioni: a) l’impresa in cui un’altra impresa dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell’assemblea ordinaria; b) l’impresa in cui un’altra impresa dispone di voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante nell’assemblea ordinaria; c) l’impresa su cui un’altra impresa ha il diritto, in virtù di un contratto o di una clausola statutaria, di esercitare un’influenza dominante; d) le imprese in cui un’altra, in base ad accordi con altri soci, controlla da sola la maggioranza dei diritti di voto.

  Il collegamento disciplinato dall’art. 3 riguarda primariamente diritti societari, partecipazioni, diritti di voto o poteri di controllo derivanti da contratti o clausole statutarie; la mera titolarità di cariche gestorie non integra di per sé il controllo.

• d.m. 18 aprile 2005, punto 4 dell’Appendice

  Un’impresa può essere ritenuta collegata ad un’altra impresa tramite una persona o un gruppo di persone fisiche che agiscono di concerto, a patto che esercitino la loro attività o una parte delle loro attività sullo stesso mercato in questione o su mercati contigui. [...] affinché si possa determinare il collegamento fra tali imprese, debbono verificarsi contemporaneamente le seguenti condizioni: a) la persona o il gruppo di persone fisiche che agiscono di concerto devono possedere in entrambe le imprese, congiuntamente nel caso di più persone, partecipazioni in misura tale da detenerne il controllo in base alla vigente normativa nazionale; b) le attività svolte dalle imprese devono essere ricomprese nella stessa divisione della classificazione delle attività economiche ISTAT 2002, ovvero un’impresa ha fatturato all’altra almeno il 25% del totale del fatturato annuo [...].

  Le condizioni previste per il collegamento tramite persone fisiche sono cumulative. La mancanza del controllo partecipativo in entrambe le imprese impedisce di ritenere integrato il collegamento sulla base della sola operatività su mercati uguali o contigui e della fatturazione reciproca.

• raccomandazione 2003/361/CE della Commissione del 6 maggio 2003

  Per riservare alle imprese che ne hanno veramente bisogno i vantaggi derivanti da varie regolamentazioni o misure a loro favore [occorre prendere in considerazione] se del caso, le relazioni esistenti tra imprese costituite da persone fisiche.

  La disciplina nazionale deve essere letta in modo conforme alla raccomandazione, considerando anche relazioni tra imprese costituite da persone fisiche, ma tale considerazione richiede un accertamento concreto delle relazioni economiche e personali e non consente di presumere il collegamento dai soli vincoli familiari.

• art. 2359 c.c.

  È richiamato quale parametro della normativa nazionale per individuare il controllo societario rilevante ai fini del collegamento tra imprese.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le relative censure non sono state esaminate nel merito, perché assorbite dall’accoglimento delle doglianze principali.

• art. 4 dell’Avviso pubblico ISI 2023

  Dopo la pubblicazione degli elenchi cronologici definitivi non verranno effettuate ulteriori operazioni di scorrimento o di redistribuzione delle risorse economiche non assegnate, che potranno essere eventualmente utilizzate solo per ammettere al finanziamento domande escluse unicamente per errori imputabili alla procedura.

  La previsione ha escluso, nel caso concreto, l’esistenza di un controinteresse qualificato delle altre imprese derivante da eventuali meccanismi di scorrimento della graduatoria.

Massime di principio

• Per ritenere collegate due imprese tramite una persona o un gruppo di persone fisiche ai sensi del punto 4 dell’Appendice al d.m. 18 aprile 2005 devono ricorrere congiuntamente sia partecipazioni delle medesime persone, in entrambe le imprese, idonee a conferire il controllo secondo la normativa nazionale, sia l’operatività delle imprese nella stessa divisione ISTAT 2002 oppure una fatturazione reciproca pari almeno al 25% del fatturato annuo rilevante.
• Il controllo societario rilevante ai fini del collegamento tra imprese attiene principalmente alla sfera proprietaria e al potere decisionale derivante dalla partecipazione al capitale con diritto di voto; la mera titolarità di cariche amministrative in una società da parte di soci o amministratori dell’altra non è, di per sé, sufficiente a dimostrare il controllo.
• L’agire di concerto di un gruppo di persone fisiche non può essere presunto per il solo fatto dell’esistenza di rapporti familiari. L’amministrazione deve svolgere una valutazione concreta e complessiva delle partecipazioni, dei rapporti personali ed economici e delle relazioni commerciali, fornendo elementi idonei a dimostrare un coordinamento sulle decisioni delle imprese tale da escluderne l’indipendenza economica.
• Nella verifica della dimensione di un’impresa che richiede un’agevolazione pubblica, l’amministrazione non può sommare i dati economici di un’altra impresa sulla base di un collegamento meramente ipotizzato: il collegamento deve essere accertato secondo i presupposti normativi applicabili e mediante un’istruttoria concreta, non fondata su sole presunzioni derivanti dalla parentela.

Come è indicizzato