Sentenza n. 579/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la variante generale al PGT deducendo, in primo luogo, la violazione delle garanzie partecipative, il mancato o insufficiente esame delle osservazioni, il difetto di motivazione rispetto alla pregressa disciplina edificatoria e all’aspettativa qualificata derivante dall’approvazione di un piano attuativo, nonché la violazione del principio di sviluppo sostenibile. In secondo luogo, ha denunciato la violazione del principio di invarianza idraulica previsto dalla legislazione regionale, sostenendo che la variante fosse stata approvata senza un’adeguata relazione o studio idraulico attestante la sostenibilità della nuova classificazione urbanistica. In terzo luogo, ha dedotto che la nuova disciplina fosse illegittima perché adottata dopo la violazione, da parte del Comune, dell’obbligo di attivare il procedimento per la stipula della convenzione urbanistica relativa al piano attuativo approvato nel 2009, con conseguente lesione della propria legittima aspettativa. Il Comune ha eccepito il difetto di interesse, la carenza di legittimazione attiva del Consorzio, la mancata notificazione ai proprietari non aderenti e, nel merito, l’infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo superfluo esaminare le eccezioni preliminari del Comune. Il giudice ha affermato che le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili solo per errori di fatto, abnormità, manifesta illogicità, irragionevolezza o difetto di istruttoria. Nel caso concreto, la riclassificazione del comparto come area a verde privato a trasformazione condizionata risultava coerente con gli obiettivi generali della variante: riduzione del consumo di suolo, superamento della precedente politica di individuazione di grandi aree di espansione, contenimento dell’edificazione e conservazione di aree verdi da destinare eventualmente a trasformazione in futuro. La motivazione della variante, contenuta nella relazione illustrativa e nelle controdeduzioni alle osservazioni, è stata ritenuta articolata, coerente ed esaustiva, anche con riguardo all’elevato rischio idraulico del comparto. Il Consorzio non vantava un’aspettativa qualificata alla conservazione della precedente disciplina, poiché il piano attuativo approvato nel 2009 non era mai stato convenzionato né attuato ed era divenuto inefficace; inoltre, la mancata stipula della convenzione risultava riconducibile alla condotta del Consorzio, che aveva richiesto modifiche sostanziali allo schema convenzionale senza poi presentare la preannunciata variante al piano attuativo. In ogni caso, anche in presenza di un’aspettativa qualificata, l’amministrazione avrebbe potuto modificare radicalmente la pianificazione, purché fornendo una motivazione rafforzata, ritenuta nella specie sussistente. È stata esclusa anche la violazione delle garanzie partecipative: l’avvio del procedimento e il deposito degli atti erano stati adeguatamente pubblicizzati, il Consorzio aveva presentato osservazioni e il Comune le aveva esaminate e respinte motivatamente. Quanto all’invarianza idraulica, il TAR ha rilevato che il principio opera in presenza di una trasformazione urbanistica suscettibile di incrementare il deflusso delle acque, mentre la variante aveva sostanzialmente escluso l’edificabilità attuale, consentendo solo interventi conservativi. La verifica idraulica sarebbe stata necessaria in occasione di un eventuale futuro piano attuativo in variante, da corredare con il relativo progetto di invarianza idraulica. Inoltre, la variante era stata approvata sulla base del documento semplificato del rischio idraulico, nelle more dello studio comunale completo. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12, comma 4, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Richiamato quale base normativa della costituzione del Consorzio ai fini della realizzazione del piano attuativo del comparto.

• art. 12 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Richiamato dal ricorrente in relazione all’obbligo comunale di attivare il procedimento per la sottoscrizione della convenzione urbanistica; la censura è stata ritenuta infondata alla luce della ricostruzione della mancata stipula.

• art. 13, commi 2, 4 e 11, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Disciplina, rispettivamente, le forme di pubblicità dell’avvio del procedimento di approvazione del PGT, il deposito degli atti e la presentazione delle osservazioni, nonché l’efficacia della variante; il TAR ha ritenuto rispettate le garanzie pubblicitarie e partecipative.

• art. 14, comma 5, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Richiamato per la possibilità di presentare piani attuativi in variante agli atti del PGT e per la futura trasformazione delle aree a verde privato a trasformazione condizionata.

• art. 58-bis l.r. Lombardia n. 12/2005

  “principio in base al quale le portate di deflusso meteorico scaricate dalle aree urbanizzate nei ricettori naturali o artificiali di valle non sono maggiori di quelle preesistenti all'urbanizzazione”

  Il principio di invarianza idraulica trova applicazione in relazione a interventi di trasformazione urbanistica; non richiedeva, nel caso concreto, una verifica riferita a una trasformazione edificatoria attuale, esclusa dalla variante.

• art. 16.1 delle NTA del Piano delle Regole

  Disciplina la zona V1 come area a verde privato a trasformazione condizionata, destinata a coltivazione agricola, attrezzature sportive all’aperto, orti familiari e giardini privati, con edificabilità attuale sostanzialmente esclusa.

• art. 10 Regolamento regionale Lombardia n. 7/2017

  Richiamato per il progetto di invarianza idraulica da presentare in occasione di eventuali futuri piani attuativi in variante, in relazione alle caratteristiche e alla consistenza dell’intervento.

• art. 14 Regolamento regionale Lombardia n. 7/2017

  “la rappresentazione delle attuali condizioni di rischio idraulico presenti nel territorio comunale e delle conseguenti misure strutturali e non strutturali atte al controllo e possibilmente alla riduzione delle suddette condizioni di rischio”

  Il documento semplificato del rischio idraulico può costituire la base per l’approvazione della variante nelle more dello studio comunale completo; gli esiti dello studio dovranno poi essere recepiti nello strumento urbanistico.

Massime di principio

• Le scelte di formazione e approvazione dello strumento urbanistico generale costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per errori di fatto, abnormità, manifesta illogicità, irragionevolezza o difetto di istruttoria.
• La precedente attribuzione edificatoria di un’area non vincola l’amministrazione in sede di nuova pianificazione. Una motivazione rafforzata è necessaria quando la precedente destinazione abbia trovato concreta attuazione o sia stata consolidata da uno strumento urbanistico esecutivo approvato o convenzionato, oppure comunque idoneo a generare un’aspettativa qualificata; tale motivazione può essere desunta dalla relazione di piano e dalle controdeduzioni alle osservazioni.
• Le osservazioni dei privati nell’ambito del procedimento di formazione degli strumenti urbanistici hanno natura di apporto collaborativo e non impongono una confutazione analitica. È sufficiente che siano esaminate e respinte in modo serio e ragionevole, in coerenza con gli interessi e le ragioni generali posti a fondamento del piano.
• Il principio di invarianza idraulica deve essere verificato in relazione a un concreto intervento di trasformazione urbanistica e alle sue caratteristiche. Se la variante esclude l’edificabilità attuale e consente soltanto interventi conservativi, la relativa progettazione idraulica può essere demandata alla fase di un eventuale futuro piano attuativo in variante.
• L’approvazione di un piano attuativo non convenzionato e non eseguito, divenuto inefficace per il decorso del tempo, non consolida di per sé un’aspettativa qualificata alla conservazione della disciplina urbanistica previgente, soprattutto quando la mancata stipula della convenzione sia riconducibile alla condotta del soggetto attuatore.

Come è indicizzato