Sentenza n. 4078/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza di primo grado con un unico motivo, deducendo l’erronea applicazione dell’art. 7 della l. 241/1990. L’amministrazione ha sostenuto che l’attività di somministrazione fosse esercitata in assenza dei requisiti e dei titoli prescritti, inclusi la SCIA, la notifica sanitaria e la licenza o comunicazione richiesta per la somministrazione, e che la cessazione immediata fosse obbligatoria, oltre che urgente e cautelare, per la potenziale lesione della salute pubblica. Ha inoltre dedotto che l’interessata conosceva già il procedimento poiché le era stato notificato il verbale di accertamento e che la documentazione da essa prodotta era stata esaminata: l’istanza di condono riguardava un immobile diverso, mentre la SCIA non risultava protocollata ed era priva di efficacia. L’appellata aveva sostenuto in primo grado e in appello la violazione dell’art. 7 della l. 241/1990, la violazione dell’art. 35 della l. 47/1985, il difetto di motivazione e di istruttoria, nonché la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di condono e la presentazione di una SCIA.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso originario. Il giudice ha ritenuto fondata la censura relativa all’art. 7 della l. 241/1990, affermando che la comunicazione di avvio non costituisce un adempimento meramente formalistico e che chi deduce la sua omissione deve indicare e dimostrare quali elementi fattuali o valutativi, se introdotti nel procedimento, avrebbero potuto incidere sul contenuto finale dell’atto. L’associazione non aveva assolto tale onere, non avendo indicato né provato quali ulteriori elementi avrebbe potuto fornire. Inoltre, l’amministrazione aveva già esaminato la documentazione prodotta dall’interessata, ritenendo irrilevante l’istanza di condono perché riferita a un diverso immobile e inefficace la SCIA perché non protocollata e carente dei requisiti di legge. Il giudice ha altresì valorizzato la conoscenza del procedimento derivante dalla notificazione del verbale di accertamento e la natura cautelativa dell’ordinanza, diretta a impedire la prosecuzione di un’attività esercitata in violazione delle norme igienico-sanitarie e potenzialmente pericolosa per la salute pubblica. In tale contesto, l’ordinanza poteva essere adottata anche prima della comunicazione di avvio. L’appellata è stata condannata alle spese del doppio grado, liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento.

  La sua omissione non determina automaticamente l’illegittimità dell’atto: il privato deve allegare e dimostrare quali elementi avrebbe potuto introdurre nel procedimento e come tali elementi avrebbero potuto influire sul contenuto finale. La comunicazione può inoltre essere omessa quando ricorrono esigenze di particolare urgenza e quando l’interessato sia già a conoscenza del procedimento.

• art. 35 l. 47/1985

  La disposizione è stata invocata dall’interessata in relazione all’istanza di condono edilizio, ma il giudice non ne ha accolto la rilevanza, poiché l’istanza riguardava un immobile diverso da quello in cui era esercitata l’attività.

• art. 19 l. 241/1990

  Segnalazioni Certificate di Inizio attività.

  La SCIA prodotta dall’interessata è stata ritenuta almeno inefficace, poiché non risultava protocollata presso l’amministrazione e appariva priva dei requisiti formali e sostanziali di legge.

• art. 86 r.d. 773/1931

  La mancanza della licenza di somministrazione di alimenti e bevande o della comunicazione prevista dalla disposizione ha concorso a fondare l’ordine di cessazione dell’attività.

• art. 92, comma 1, lett. c), l.r. 7/2020

  La disposizione regionale è richiamata quale disciplina dell’attività commerciale contestata, esercitata secondo gli accertamenti senza la necessaria SCIA.

• art. 6 Regolamento (CE) n. 852/2004

  La mancata notifica sanitaria prevista dalla disposizione è stata considerata tra le irregolarità poste a fondamento della cessazione dell’attività.

• art. 23 d.lgs. 285/1992

  La mancanza dell’autorizzazione relativa all’insegna installata è stata indicata tra le irregolarità accertate, sebbene la decisione si concentri sul vizio procedimentale relativo alla comunicazione di avvio.

Massime di principio

• La comunicazione di avvio del procedimento non è un formalismo fine a sé stesso: chi ne denuncia l’omissione deve indicare e dimostrare quali elementi fattuali o valutativi avrebbe potuto introdurre e la loro concreta potenziale incidenza sul contenuto del provvedimento finale.
• L’omissione della comunicazione di avvio può essere giustificata da esigenze di particolare urgenza, soprattutto quando il provvedimento abbia natura cautelare e sia diretto a impedire la prosecuzione di un’attività priva dei requisiti prescritti e potenzialmente lesiva della salute pubblica.
• Quando l’interessato abbia già avuto conoscenza del procedimento attraverso la notificazione del verbale di accertamento, la mancata comunicazione formale di avvio non comporta automaticamente l’illegittimità dell’atto, purché sia comunque esclusa una concreta utilità della partecipazione procedimentale omessa.
• L’onere di dimostrare l’utilità concreta della partecipazione non è assolto quando l’interessato non indica quali ulteriori documenti o chiarimenti avrebbe potuto fornire e l’amministrazione abbia già esaminato la documentazione prodotta, rilevandone l’irrilevanza o l’inefficacia.
• Un’istanza di condono edilizio riferita a un immobile diverso da quello interessato dall’attività contestata non è idonea a giustificare l’esercizio dell’attività né a incidere sulla legittimità dell’ordine di cessazione.
• Una SCIA non protocollata presso l’amministrazione e priva dei requisiti formali e sostanziali di legge non può essere utilmente invocata per dimostrare la legittimità dell’attività esercitata.

Come è indicizzato