Sentenza n. 248/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza di sospensione dei lavori relativi alla ricostruzione di un fabbricato abitativo, sostenendo che essa fosse preordinata a un nuovo annullamento in autotutela dei permessi di costruire n. 5/2021 e n. 10/2023, già oggetto di un precedente annullamento comunale caducato dalla sentenza del TAR n. 386/2025, passata in giudicato. Ha dedotto violazione del giudicato, carenza dei presupposti per l’autotutela, difetto di motivazione, omessa partecipazione procedimentale, mancato rispetto del termine ragionevole, violazione dell’affidamento e sproporzione. Ha inoltre contestato nel merito le irregolarità edilizie segnalate dal NIPAAF, concernenti la mancata prova dell’ultimazione delle opere condonate, il mutamento di destinazione d’uso in zona agricola, la traslazione delle superfici e la realizzazione di un asserito piano seminterrato costituente nuova volumetria. Con i primi motivi aggiunti ha impugnato il diniego di accesso agli atti del procedimento di annullamento, deducendo la lesione del contraddittorio procedimentale. Dopo l’ostensione degli atti, ha dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse su tale capo. Con i secondi motivi aggiunti ha impugnato l’annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 10/2023 e l’ordinanza di demolizione, deducendo violazione degli artt. 3, 7, 10 e 10-bis l. 241/1990, violazione del giudicato, tardività dell’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, violazione dei principi di affidamento, buona fede e leale collaborazione, nonché insussistenza delle contestate violazioni edilizie. Il Comune ha sostenuto che i provvedimenti fossero espressione dei poteri vincolati di vigilanza e repressione degli abusi edilizi, soggetti agli artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001 e non al termine di cui all’art. 21-nonies.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso originario contro l’ordinanza di sospensione dei lavori, poiché tale atto ha natura interinale e cautelare e perde rilievo lesivo quando l’amministrazione adotta i provvedimenti definitivi; nel caso concreto, l’annullamento del permesso e l’ordinanza di demolizione hanno assorbito l’interesse all’impugnazione della sospensione. Ha dichiarato altresì improcedibili i primi motivi aggiunti sul diniego di accesso, perché il Comune, ottenuto il nulla osta del pubblico ministero, ha consentito l’ostensione degli atti richiesti. Ha invece accolto i secondi motivi aggiunti e annullato sia il provvedimento di annullamento del permesso di costruire n. 10/2023 sia l’ordinanza di demolizione. Il giudice ha ritenuto che la sentenza n. 386/2025 avesse accertato con efficacia di giudicato la tardività dell’esercizio del potere di autotutela e la conseguente consumazione del potere comunale di ritiro sui titoli edilizi. Il principio del giudicato, che copre il dedotto e il deducibile nei limiti delle statuizioni indispensabili alla decisione, impediva al Comune di reiterare l’annullamento del medesimo titolo sulla base di ulteriori profili di illegittimità già verificabili al momento del primo esercizio del potere. Le irregolarità richiamate nel nuovo provvedimento non costituivano fatti nuovi sopravvenuti, ma circostanze che l’amministrazione avrebbe potuto accertare con un’istruttoria completa già nel 2024. Il Comune non poteva quindi eludere il giudicato qualificando il nuovo intervento come esercizio dei poteri repressivi edilizi anziché come ulteriore annullamento in autotutela. Il provvedimento è stato inoltre ritenuto illegittimo perché non indicava uno specifico interesse pubblico concreto e attuale al ritiro, non comparava tale interesse con quello del privato alla conservazione del titolo e si limitava a invocare astrattamente il ripristino della legalità urbanistica e un asserito carattere doveroso dell’annullamento. Il TAR ha richiamato anche la violazione dei doveri di buona fede e correttezza, poiché l’amministrazione aveva utilizzato l’autotutela per rimediare a proprie omissioni e ritardi istruttori. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti in applicazione del principio della ragione più liquida. Il Comune è stato condannato alle spese in favore del ricorrente, liquidate in euro 4.000, mentre sono state compensate le spese con la Procura della Repubblica.

Norme richiamate

• art. 27, comma 3, d.P.R. 380/2001

  «da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori»

  L’ordinanza di sospensione dei lavori è una misura interinale e cautelare, destinata a perdere efficacia con l’adozione dei provvedimenti definitivi o con il decorso del termine previsto per la loro adozione.

• artt. 30 ss. d.P.R. 380/2001

  Individuano i successivi provvedimenti definitivi cui è strumentale l’ordine di sospensione dei lavori.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio deve essere adottato entro un termine ragionevole e deve essere sorretto da una motivazione specifica sull’interesse pubblico concreto e attuale al ritiro, comparato con gli interessi dei destinatari e dei controinteressati; non è sufficiente il mero richiamo astratto al ripristino della legalità.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di agire secondo buona fede e correttezza; tali doveri impediscono di utilizzare l’autotutela per rimediare a omissioni e ritardi istruttori imputabili alla stessa amministrazione.

• art. 21-septies l. 241/1990

  È stato invocato dal ricorrente in relazione alla nullità per elusione o violazione del giudicato, ma la decisione si è fondata sull’illegittimità dell’annullamento e non su una distinta declaratoria di nullità.

• artt. 3, 7, 10 e 10-bis l. 241/1990

  Sono stati richiamati dal ricorrente in relazione alla motivazione e alla partecipazione procedimentale; il giudice ha accolto il ricorso sulla base della preclusione derivante dal giudicato e degli autonomi vizi dell’autotutela, assorbendo gli ulteriori motivi.

• artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001

  Il Comune li ha invocati per sostenere l’esistenza di poteri-doveri repressivi vincolati degli abusi edilizi; il TAR ha ritenuto che tali disposizioni non consentissero di eludere il giudicato né di reiterare tardivamente l’annullamento del titolo sulla base di circostanze già verificabili.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Richiamato nell’ordinanza di sospensione per contestare il mutamento di destinazione d’uso in zona agricola; la relativa censura è rimasta assorbita a seguito dell’accoglimento del motivo fondato sulla consumazione del potere autotutorio.

• art. 39 l. 724/1994

  Rilevante per il requisito temporale delle opere oggetto della sanatoria edilizia; il precedente giudicato aveva tuttavia escluso la possibilità di rimettere in discussione il titolo mediante un nuovo annullamento tardivo.

• art. 75 d.P.R. 445/2000

  Il Comune lo aveva richiamato in giudizio quale possibile fondamento della decadenza dal beneficio per dichiarazioni non veritiere; il precedente giudicato aveva rilevato che il Comune aveva invece esercitato il diverso potere di annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990.

• art. 99 c.p.a.

  Richiamato indirettamente attraverso il principio della portata oggettiva del giudicato, in relazione all’insegnamento dell’Adunanza plenaria citato dalla sentenza.

Massime di principio

• L’ordinanza comunale di sospensione dei lavori edilizi ha natura interinale e cautelare: perde autonoma efficacia lesiva quando l’amministrazione adotta i provvedimenti definitivi repressivi, sicché l’impugnazione della sospensione diviene improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
• Il giudicato amministrativo copre il dedotto e il deducibile, nei limiti delle statuizioni indispensabili alla decisione, comprese le premesse logico-giuridiche necessarie e gli accertamenti definitivi sui presupposti dell’azione amministrativa.
• Quando una sentenza passata in giudicato accerta la tardività dell’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio e la consumazione del relativo potere, l’amministrazione non può reiterare il ritiro del medesimo titolo sulla base di ulteriori profili di illegittimità già conoscibili e verificabili al momento del primo esercizio del potere, salvo l’emersione di fatti realmente nuovi e sopravvenuti.
• L’amministrazione non può eludere la preclusione derivante dal giudicato qualificando come esercizio dei poteri repressivi degli abusi edilizi un nuovo provvedimento che, nella sostanza, mira nuovamente a rimuovere in autotutela il medesimo titolo edilizio.
• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio richiede, anche dopo un considerevole intervallo temporale e anche se il titolo è ritenuto illegittimo, una motivazione specifica sull’interesse pubblico concreto e attuale al ritiro, sulla sua prevalenza rispetto all’interesse privato alla conservazione del titolo e sugli affidamenti maturati; non è sufficiente invocare in astratto il ripristino della legalità urbanistica o un interesse pubblico in re ipsa.
• Il principio di buona fede e correttezza impedisce all’amministrazione di utilizzare l’autotutela per rimediare a proprie omissioni o ritardi nell’istruttoria che avrebbe potuto essere completata prima del rilascio del titolo edilizio.

Come è indicizzato