Sentenza n. 12705/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il primo diniego, fondato sulla mancata produzione dell’attestazione del Ministero romeno (Adeverinta) indicante la disciplina insegnabile e la fascia di età degli alunni, deducendo violazione della disciplina sul riconoscimento delle qualifiche professionali estere, difetto di istruttoria, ingiustizia e disparità di trattamento, erronea applicazione della legge, eccesso di potere, contraddittorietà e illogicità. Dopo l’adozione, in sede di riesame, di un nuovo diniego con motivazione sostitutiva, il ricorrente ha proposto motivi aggiunti deducendo: violazione della direttiva 2005/36/CE e del d.lgs. 206/2007 per mancata comparazione dei percorsi formativi, difetto di valutazione individualizzata e omessa considerazione di misure compensative; violazione o elusione dell’ordinanza cautelare e difetto di esecuzione; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per mancata comunicazione dei motivi ostativi; difetto di istruttoria, sproporzione e sviamento rispetto alla finalità di favorire la libera circolazione dei professionisti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso originario per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché il primo diniego era stato superato dal nuovo provvedimento adottato autonomamente dall’amministrazione all’esito del riesame, con motivazione sostanzialmente diversa e sostitutiva. Ha invece rigettato i motivi aggiunti. Il nuovo provvedimento aveva comparato la formazione conseguita in Romania, risultante dai percorsi Nivel I e II e dal piano di studi analitico, con la formazione richiesta in Italia per la classe di concorso A030, rilevando l’assenza di specifici insegnamenti corrispondenti e una discrepanza formativa non colmabile neppure mediante misure compensative. Il Collegio ha ritenuto infondata la censura relativa all’art. 10-bis l. 241/1990, applicando l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: il provvedimento, considerato vincolato alla luce dell’analisi comparativa svolta, non avrebbe potuto avere contenuto diverso per effetto dell’apporto partecipativo del privato, che era comunque informato del riesame in corso. Ha ritenuto rispettati i principi affermati dall’Adunanza Plenaria: l’amministrazione deve effettuare una valutazione concreta e individualizzata della formazione estera e verificare l’eventuale necessità di misure compensative, ma nel caso concreto la comparazione analitica aveva evidenziato una divergenza incolmabile. La valutazione del contenuto della formazione estera è stata qualificata come espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo nei limiti della manifesta implausibilità o dell’erroneità metodologica, non potendo il giudice sostituirsi all’amministrazione. È stata inoltre esclusa la lesione di un legittimo affidamento, non essendosi ancora formato un provvedimento favorevole, ed è stata ritenuta irrilevante l’eventuale attività di docenza, il superamento di concorsi o la successiva immissione in ruolo rispetto alla legittimità del diniego. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Consente di dichiarare improcedibile il ricorso quando, per sopravvenuta carenza di interesse, non sussiste più utilità concreta nella decisione; il primo ricorso è stato dichiarato improcedibile perché il provvedimento impugnato era stato sostituito dal nuovo diniego adottato in sede di riesame.

• direttiva 2005/36/CE

  Disciplina il riconoscimento delle qualifiche professionali e impone una valutazione delle conoscenze e della formazione acquisite nello Stato membro d’origine, con eventuale ricorso a misure compensative proporzionate.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Prevede la possibilità di misure compensative, quali tirocinio di adattamento o prova attitudinale, quando permangano differenze sostanziali tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante; il giudice ha ritenuto che tali misure non fossero necessarie a fronte della discrepanza formativa ritenuta incolmabile.

• d.lgs. 206/2007

  Costituisce la disciplina interna di attuazione del sistema europeo di riconoscimento delle qualifiche professionali; il ricorrente ne ha invocato l’art. 22 in relazione alla valutazione individualizzata e alle misure compensative.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Prevede la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza; la sua omissione non ha comportato l’annullamento perché, secondo il giudice, l’esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso e il vizio è stato degradato a non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  le eventuali deviazioni dal corretto paradigma procedimentale [...] degradano [...] a vizi non invalidanti la determinazione conclusiva

  La violazione procedimentale non determina l’annullabilità del provvedimento quando, trattandosi di attività vincolata, sia dimostrato che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, l’amministrazione deve effettuare una valutazione concreta, individualizzata e comparativa della formazione estera rispetto a quella richiesta dall’ordinamento nazionale, verificando anche l’eventuale necessità di misure compensative proporzionate.
• L’obbligo di considerare misure compensative non comporta il loro riconoscimento automatico: esse non sono necessarie quando la comparazione analitica evidenzi una divergenza formativa sostanziale e incolmabile rispetto ai requisiti nazionali.
• La valutazione del contenuto e dell’equivalenza dei percorsi formativi esteri costituisce esercizio di discrezionalità tecnica; il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione, ma deve verificare che quest’ultima sia metodologicamente corretta, istruita e rientri nella gamma delle soluzioni plausibili.
• La mancata comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990 non invalida il provvedimento quando, per il carattere vincolato della determinazione e per l’istruttoria svolta, sia dimostrato che l’apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto modificarne il contenuto.
• L’adozione, nel corso del giudizio, di un nuovo provvedimento amministrativo che sostituisca integralmente quello originariamente impugnato e rechi una motivazione autonoma e sostitutiva determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del ricorso originario, mentre il nuovo atto deve essere contestato mediante motivi aggiunti.
• L’attesa della conclusione di un procedimento di riconoscimento di un titolo estero non genera, di per sé, un legittimo affidamento tutelabile in ordine all’adozione di un provvedimento favorevole.

Come è indicizzato