Sentenza n. 45/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera AURI n. 51 del 27 dicembre 2024, relativa alla programmazione provvisoria dei flussi per il 2025, e, con motivi aggiunti, la delibera AURI n. 24 del 26 maggio 2025, relativa alla programmazione definitiva per il triennio 2025-2027. Ha dedotto che AURI non avrebbe avuto il potere di fissare limiti ai conferimenti di rifiuti speciali ed extraregionali presso la discarica Le Crete, essendo il potere previsto dalla legge regionale riferito ai rifiuti urbani e ai gestori del servizio integrato. Ha inoltre contestato la violazione della disciplina statale e regionale sui rifiuti, del PRGIR, della delibera regionale n. 661 del 2024, della disciplina ARERA, dei principi costituzionali ed eurounitari di libertà d'impresa, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, disparità di trattamento, non proporzionalità e sviamento. In particolare, ha censurato la riduzione delle quote di rifiuti speciali ed extraregionali conferibili presso Le Crete, l'assenza di criteri proporzionali e uniformi, il mancato rispetto dei volumi storici e dell'equilibrio economico-finanziario dell'impianto, nonché la mancata previsione di un meccanismo di compensazione che consentisse di utilizzare quote aggiuntive di rifiuti speciali in caso di minori conferimenti di rifiuti urbani. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione e di interesse, sostenendo che gli atti incidevano direttamente sulla posizione del gestore della discarica e solo indirettamente sulla ricorrente, che non aveva contratti in essere per il 2025 e le annualità successive.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti per difetto di legittimazione attiva, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a. La ricorrente non era destinataria degli atti di programmazione, rivolti direttamente al gestore della discarica, e il suo interesse derivava soltanto dai rapporti commerciali, anche solo prospettati, con il gestore. L'interesse era quindi mediato, dipendente e non autonomo; inoltre, non risultava provata l'esistenza di un contratto relativo al 2025 o alle annualità successive, ma soltanto una mera aspettativa alla reiterazione di precedenti contratti. Il Collegio ha rilevato che la posizione della ricorrente avrebbe potuto eventualmente giustificare un intervento adesivo-dipendente, non un'autonoma impugnazione. In via ulteriore, il TAR ha esaminato le censure nel merito, ritenendole comunque infondate. Ha affermato che il PRGIR contiene limiti vincolanti ai flussi massimi di rifiuti conferibili, inclusi quelli speciali, poiché la pianificazione deve integrare la gestione dei rifiuti urbani e speciali e perseguire la progressiva riduzione dello smaltimento in discarica. AURI può quindi recepire tali limiti e ripartirli tra gli impianti regionali, incidendo anche sussidiariamente sulla programmazione dei rifiuti speciali. La delibera regionale n. 661 del 2024 aveva natura di stima quanto ai quantitativi attesi, mentre il PRGIR costituiva la fonte dei limiti massimi vincolanti. È stata inoltre ritenuta legittima la priorità accordata ai rifiuti urbani regionali negli impianti qualificati come 'minimi', non essendo l'amministrazione tenuta a tutelare la concorrenza tra gestori quando le scelte di distribuzione delle volumetrie sono giustificate da differenti esigenze pubbliche, volumetrie residue e dislocazione territoriale. Il secondo motivo del ricorso introduttivo è stato ritenuto comunque improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, perché non riproposto contro la programmazione definitiva, e infondato nel merito. Anche la censura relativa all'assenza di gradualità della riduzione è stata respinta, essendo la riduzione già prevedibile dal PRGIR del 2023. La doglianza relativa agli eventuali effetti tariffari è stata ritenuta non proponibile dalla ricorrente, perché diretta a tutelare l'interesse degli utenti. Infine, la disciplina che consentiva di utilizzare la quota dei rifiuti speciali per rifiuti urbani aggiuntivi, senza prevedere il meccanismo inverso, è stata ritenuta non irragionevole e riconducibile alla discrezionalità regolatoria di AURI, in ragione della priorità dei rifiuti urbani e della necessità di preservare le volumetrie future. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Consente di dichiarare inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione a ricorrere.

• art. 6, comma 2, lett. l), l.r. Umbria n. 11/2013

  Attribuisce ad AURI il potere di stabilire i flussi e le quantità massime di rifiuti conferibili dai gestori del servizio integrato e, nel quadro della pianificazione vincolante, fonda l'attività di programmazione d'ambito.

• art. 199 d.lgs. n. 152/2006

  Il piano regionale deve definire il fabbisogno impiantistico, i quantitativi e le fonti dei rifiuti e il complesso delle attività necessarie a garantire la gestione dei rifiuti urbani e lo smaltimento e recupero dei rifiuti speciali in prossimità dei luoghi di produzione.

• art. 179 d.lgs. n. 152/2006

  Colloca lo smaltimento in discarica all'ultimo livello della gerarchia della gestione dei rifiuti, imponendo la priorità della prevenzione, del riciclaggio e del recupero.

• art. 5, commi 4-bis e 4-ter, d.lgs. n. 36/2003

  Impone la progressiva riduzione del collocamento in discarica e il conseguimento di obiettivi quantitativi di riduzione dei rifiuti urbani conferiti.

• art. 12, comma 2, lett. e), l.r. Umbria n. 11/2013

  Prevede la verifica regionale della conformità dei piani e programmi di AURI alla normativa e agli atti di programmazione regionale, confermando il carattere vincolante del PRGIR per la pianificazione d'ambito.

• art. 198-bis d.lgs. n. 152/2006

  Inserisce il piano nazionale nel sistema di pianificazione a cascata della gestione dei rifiuti, cui si raccordano il piano regionale e il piano d'ambito.

• art. 100 c.p.c.

  È richiamato quanto al requisito dell'interesse ad agire, che deve essere personale, diretto e attuale.

• art. 81 c.p.c.

  È richiamato per escludere la sostituzione processuale non prevista dalla legge, in relazione alla tutela di una posizione spettante al gestore della discarica.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo impugnatorio, la legittimazione ad agire richiede un interesse personale, diretto e attuale: il provvedimento deve incidere immediatamente sulla posizione giuridica del ricorrente e non soltanto produrre riflessi indiretti sulla sua attività economica.
• L'impresa che utilizza un impianto di gestione dei rifiuti sulla base di rapporti commerciali con il gestore, senza essere destinataria dell'atto amministrativo e senza vantare un contratto in essere direttamente inciso, ha una posizione dipendente o di mero fatto e non è legittimata a impugnare autonomamente l'atto; può eventualmente intervenire in via adesiva-dipendente nel giudizio promosso dal titolare della posizione direttamente incisa.
• La pianificazione regionale dei rifiuti può contenere limiti vincolanti ai flussi massimi conferibili in discarica anche con riferimento ai rifiuti speciali, poiché la disciplina impone una gestione integrata dei rifiuti urbani e speciali e la progressiva riduzione dello smaltimento in discarica.
• L'autorità d'ambito, nell'attuare il piano regionale vincolante, può ripartire tra gli impianti i quantitativi massimi di rifiuti conferibili e incidere, in via sussidiaria, anche sulla programmazione dei rifiuti speciali, quando ciò sia necessario per la tenuta complessiva del sistema e per il perseguimento degli obiettivi di prossimità, autosufficienza e minimizzazione dei conferimenti in discarica.
• Negli impianti qualificati come 'minimi' la priorità dei rifiuti urbani regionali rispetto ai rifiuti speciali ed extraregionali costituisce una scelta regolatoria legittima, purché coerente con la pianificazione e con la salvaguardia delle volumetrie disponibili; l'amministrazione non deve assicurare pari opportunità economiche ai diversi gestori quando la distribuzione delle volumetrie non è indifferente rispetto all'interesse pubblico.
• La tutela degli utenti contro eventuali effetti tariffari derivanti dalla riduzione dei conferimenti non può essere fatta valere da un operatore economico privo di una posizione differenziata rispetto alla generalità degli utenti.

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