Sentenza n. 2605/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti con cui il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica ha attivato e trasmesso al Consiglio dei Ministri la procedura prevista dall'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988, a seguito del contrasto tra il parere favorevole della Commissione tecnica VIA e quello negativo del Ministero della Cultura. Ha inoltre contestato il parere negativo del Ministero della Cultura e chiesto, ove necessario, l'accertamento della sua inefficacia e della formazione del silenzio-assenso, nonché la condanna dell'Amministrazione al rilascio della VIA favorevole. Il primo motivo deduceva che il parere del Ministero della Cultura fosse tardivo e che, ai sensi dell'art. 17-bis della legge n. 241/1990 e dell'art. 25 TUA, si fosse formato il silenzio-assenso, con conseguente insussistenza di un contrasto da deferire al Consiglio dei Ministri. Il secondo motivo lamentava la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi. Il terzo motivo deduceva la violazione dei principi di collaborazione, buona fede, dissenso costruttivo e soccorso istruttorio, assumendo che il Ministero della Cultura non avesse richiesto modifiche progettuali o ulteriori chiarimenti prima di esprimere il dissenso. Il quarto e il quinto motivo contestavano il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento, l'illogicità e la sproporzione del parere negativo, sostenendo che esso si fosse limitato a descrivere i vincoli esistenti senza dimostrare gli specifici impatti ambientali e paesaggistici, non avesse considerato la prevalenza dell'interesse pubblico alla diffusione delle fonti rinnovabili, avesse erroneamente ravvisato interferenze con aree tutelate e non avesse adeguatamente valutato la documentazione e le misure di mitigazione proposte. I Comuni controinteressati avevano preliminarmente eccepito l'inammissibilità del ricorso per l'impugnazione di atti endoprocedimentali.

La decisione

Il TAR ha respinto anzitutto l'eccezione di inammissibilità, ritenendo sussistente l'interesse a ricorrere. Sebbene gli atti impugnati fossero inseriti in un procedimento non ancora concluso, il parere negativo del Ministero della Cultura aveva prodotto un arresto procedimentale e impediva il rilascio immediato della VIA, determinando il deferimento del contrasto al Consiglio dei Ministri. L'eventuale annullamento del parere avrebbe fatto venir meno il presupposto del deferimento. Nel merito, il primo motivo è stato respinto: il silenzio-assenso orizzontale ex art. 17-bis della legge n. 241/1990 non è applicabile allo speciale procedimento VIA, che, in ragione del diritto dell'Unione europea e della necessità di una valutazione motivata degli effetti significativi del progetto su ambiente, paesaggio e patrimonio culturale, deve concludersi con una decisione espressa. La perentorietà dei termini VIA rileva ai fini delle conseguenze sul ritardo, ma non rende inefficaci gli atti tardivi né impedisce all'Amministrazione di considerarli. Il parere tardivo del Ministero della Cultura poteva quindi configurare un dissenso rilevante e giustificare il ricorso alla procedura di cui all'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988. Il secondo motivo è stato respinto perché l'art. 6, comma 10-bis, TUA esclude espressamente l'applicazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 ai procedimenti VIA; inoltre, la disciplina VIA assicura forme specifiche e sufficienti di partecipazione mediante pubblicazione del progetto, osservazioni, controdeduzioni e richieste di integrazione. Il terzo motivo è stato respinto poiché la documentazione dimostrava un ampio confronto istruttorio, con richieste di chiarimenti e integrazioni alle quali la società aveva risposto, ma che il Ministero della Cultura aveva motivatamente ritenuto non idonee a superare le criticità. Anche i motivi quarto e quinto sono stati respinti. Il parere ministeriale non si limitava alla ricognizione dei vincoli, ma descriveva puntualmente le interferenze dell'impianto con aree sottoposte a tutela idrogeologica, boschiva, paesaggistica e culturale, nonché gli effetti visivi sulle vedute, sugli skyline e su beni e luoghi di interesse, tra cui Montefiascone, la cupola di Santa Margherita, Villa Lante e altri beni storici e paesaggistici. Il giudice ha ritenuto logica, coerente ed esaustiva la motivazione, anche per relationem, e ha considerato legittima la prevalenza accordata alla tutela paesaggistica e culturale, poiché la prevalenza dell'interesse alla realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili non opera in presenza di un giudizio negativo di compatibilità ambientale o di effetti negativi significativi sul paesaggio e sul patrimonio culturale. Il ricorso è stato integralmente rigettato, con condanna della società alle spese in favore delle parti resistenti e controinteressate, liquidate in euro 1.500,00 per ciascuna, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988

  Il Presidente del Consiglio dei ministri ... può deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una complessiva valutazione ed armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti

  La norma consente di deferire al Consiglio dei Ministri la composizione del contrasto tra amministrazioni quando emergano valutazioni divergenti rilevanti per la definizione del procedimento.

• art. 25, commi 2-quinquies e 7, d.lgs. 152/2006

  In caso di dissenso del Ministero della cultura rispetto al parere favorevole della Commissione ... può applicarsi l'articolo 5, comma 2, lettera c-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400

  Il dissenso del Ministero della Cultura rispetto al parere favorevole della Commissione VIA può attivare il deferimento al Consiglio dei Ministri. La qualificazione dei termini VIA come perentori non rende inefficaci gli atti tardivi, ma rileva per le conseguenze connesse al ritardo.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni non si applica al procedimento VIA, che, alla luce della disciplina europea, richiede una valutazione e una decisione espressa e motivata sugli effetti significativi del progetto.

• art. 6, comma 10-bis, d.lgs. 152/2006

  Esclude l'applicazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 ai procedimenti finalizzati al rilascio della VIA.

• artt. 23 e 24 d.lgs. 152/2006

  La disciplina VIA assicura la partecipazione mediante pubblicazione della documentazione progettuale, osservazioni, controdeduzioni e richieste di integrazione, costituendo una disciplina speciale rispetto al preavviso di rigetto.

• art. 3, d.lgs. 190/2024

  Gli impianti da fonti rinnovabili sono considerati di interesse prevalente, salvo un giudizio negativo di compatibilità ambientale o la prova di effetti negativi significativi sull'ambiente, la biodiversità, il paesaggio o il patrimonio culturale.

• artt. 134, 136 e 142 d.lgs. 42/2004

  Le disposizioni sui beni paesaggistici costituiscono il quadro normativo dei vincoli e delle interferenze paesaggistiche considerate nel parere negativo del Ministero della Cultura.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La preventiva autorizzazione paesaggistica è necessaria per le opere di viabilità e di adeguamento individuate dal parere ministeriale come non compatibili o non conformi.

Massime di principio

• Nel procedimento di valutazione di impatto ambientale il silenzio-assenso tra amministrazioni previsto dall'art. 17-bis della legge n. 241/1990 non si applica, poiché la disciplina europea e nazionale richiede una valutazione e una decisione espressa e motivata sugli effetti significativi del progetto, compresi quelli sul paesaggio e sul patrimonio culturale.
• La perentorietà dei termini del procedimento VIA non comporta l'inefficacia degli atti adottati tardivamente né determina la formazione automatica dell'assenso dell'amministrazione competente; il ritardo può rilevare per le conseguenze previste dall'ordinamento, ma non esaurisce né consuma il potere amministrativo.
• Il dissenso espresso dal Ministero della Cultura rispetto al parere favorevole della Commissione VIA costituisce un contrasto tra amministrazioni idoneo, ai sensi dell'art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006 e dell'art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988, a giustificare il deferimento della questione al Consiglio dei Ministri.
• Nei procedimenti VIA non trova applicazione il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241/1990; le esigenze partecipative sono soddisfatte dalle forme speciali previste dagli artt. 23 e 24 del d.lgs. 152/2006, tra cui pubblicazione del progetto, osservazioni, controdeduzioni e richieste di integrazione.
• Un parere negativo paesaggistico-culturale è adeguatamente motivato quando, oltre a individuare i vincoli esistenti, descrive concretamente le interferenze dell'opera con i beni tutelati, le alterazioni percettive e paesaggistiche e gli effetti sul patrimonio culturale, anche mediante motivazione per relationem a precedenti apporti istruttori.
• La prevalenza dell'interesse pubblico alla diffusione delle fonti rinnovabili non è assoluta: può recedere quando l'amministrazione competente esprima un giudizio negativo di compatibilità ambientale fondato su effetti negativi significativi per il paesaggio o il patrimonio culturale.

Come è indicizzato