Ordinanza n. 12699/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato, ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., il diniego parziale con cui l’Autorità aveva trasmesso soltanto la delibera n. 120/25/CONS, il relativo accordo conciliativo e il provvedimento applicativo del Direttore del Servizio Risorse Umane, omettendo i nominativi dei dipendenti beneficiari e negando l’accesso agli atti preparatori, propedeutici e connessi, tra cui pareri, relazioni tecniche, verbale della seduta consiliare e atti di un procedimento per condotta antisindacale. A seguito dell’integrazione del contraddittorio e dell’individuazione dei controinteressati, le ricorrenti hanno presentato una seconda istanza, volta a conoscere la documentazione relativa alla ricostruzione giuridica ed economica delle carriere dei dipendenti interessati. Anche tale istanza è stata respinta, sul presupposto che non esistessero documenti già formati aventi precisamente tale contenuto e che l’Amministrazione non fosse tenuta a elaborare nuovi dati o predisporre un documento riepilogativo. Le ricorrenti hanno dedotto la violazione della l. 241/1990, del d.lgs. 33/2013, dell’art. 24 Cost., degli artt. 24, 97 e 113 Cost., del regolamento sull’accesso dell’Autorità, dell’art. 6 CEDU e l’eccesso di potere per difetto di motivazione, sostenendo la natura difensiva dell’accesso e la necessità della documentazione per dimostrare l’illegittimità del mancato riconoscimento dei livelli incrementali.

La decisione

Il Collegio ha preliminarmente disposto l’estromissione del controinteressato che aveva dichiarato di non essersi opposto all’istanza di accesso, ritenendo insussistente un suo interesse differenziato, concreto e attuale alla partecipazione al giudizio. Nel merito, ha accolto il ricorso principale e i motivi aggiunti. Ha qualificato l’istanza come accesso difensivo, non come mero accesso civico generalizzato, poiché le ricorrenti avevano già instaurato un giudizio volto a contestare il mancato riconoscimento dei livelli incrementali e la documentazione richiesta era necessaria per comprendere l’iter seguito dall’Autorità, i criteri applicativi, il metodo utilizzato e le ragioni della dedotta discriminazione. Il Collegio ha ritenuto applicabile direttamente l’art. 24, comma 7, l. 241/1990, secondo cui deve comunque essere garantito l’accesso ai documenti necessari per curare o difendere i propri interessi giuridici, anche in presenza di disposizioni regolamentari che sottraggano determinate categorie di atti all’ostensione senza prevedere espressamente l’eccezione per l’accesso difensivo. È stato ordinato all’Autorità di consentire, entro 45 giorni dalla notificazione o comunicazione dell’ordinanza, l’accesso a tutta la documentazione richiesta con le due istanze, compresi gli atti preparatori e propedeutici alla delibera, la documentazione relativa alle carriere dei dipendenti interessati e la delibera, l’accordo conciliativo e il provvedimento applicativo in forma integrale, senza oscuramento dei nominativi dei beneficiari e delle relative disposizioni. Il giudice ha precisato che l’Amministrazione non deve elaborare nuovi dati né formare un documento riepilogativo, ma deve mettere a disposizione i documenti e le informazioni già esistenti e detenuti, consentendo alle ricorrenti di effettuare autonomamente la ricostruzione. Sono stati respinti l’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti e il rilievo di mutatio libelli, poiché i motivi aggiunti erano complementari al ricorso principale e riguardavano comunque una nuova domanda di accesso connessa alla precedente. L’Autorità è stata condannata alle spese della fase, liquidate in euro 2.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Disciplina la proposizione dell’istanza di accesso nel giudizio amministrativo; la domanda è stata esaminata unitamente ai motivi aggiunti.

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  Costituiscono la disciplina generale dell’accesso documentale invocata dalle ricorrenti.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  Impone di garantire l’accesso difensivo ai documenti necessari alla tutela degli interessi giuridici, anche quando disposizioni regolamentari prevedano categorie di atti sottratte all’accesso senza un’esplicita deroga per esigenze difensive.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  È stato richiamato dalle ricorrenti e dall’Autorità in relazione all’accesso civico generalizzato; il Collegio ha però qualificato le istanze come accesso difensivo documentale.

• art. 28 l. 300/1970

  Riguarda il ricorso per condotta antisindacale indicato tra gli atti preparatori e propedeutici dei quali è stata ordinata l’ostensione.

• artt. 10, 11, 13, 25-28 e 34 del Regolamento Accesso dell’Autorità, Allegato A alla delibera n. 205/23/CONS

  Le disposizioni regolamentari sull’accesso non possono derogare alla garanzia dell’accesso difensivo prevista dall’art. 24, comma 7, l. 241/1990 in assenza di un’espressa previsione che salvi tale accesso.

Massime di principio

• L’accesso ai documenti amministrativi richiesti per sostenere o difendere una posizione giuridica già azionata in giudizio ha natura di accesso difensivo e non di mero accesso civico generalizzato; la sua legittimità va valutata alla luce dell’art. 24, comma 7, l. 241/1990.
• Una disciplina regolamentare che sottragga determinate categorie di atti all’accesso è illegittima, nella parte in cui non preveda espressamente che il divieto di ostensione non operi quando la conoscenza dei documenti sia necessaria per curare o difendere interessi giuridici.
• L’accesso difensivo può comprendere anche atti preparatori e propedeutici all’adozione di un provvedimento, quando la loro conoscenza sia strumentale a ricostruire l’iter decisionale, i criteri applicativi e le ragioni della lesione dedotta dall’interessato.
• L’Amministrazione non è tenuta a creare nuovi documenti o a elaborare dati per soddisfare un’istanza di accesso; tuttavia, deve mettere a disposizione i documenti e le informazioni già formati e detenuti che consentano all’interessato di effettuare autonomamente la ricostruzione richiesta.
• Quando la documentazione richiesta in accesso difensivo riguarda beneficiari individuati e le relative posizioni giuridiche ed economiche, l’ostensione può essere ordinata in forma integrale, compresi i nominativi, se tali dati risultano necessari all’esercizio del diritto di difesa.

Come è indicizzato