Sentenza n. 779/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, deducendo vizi propri degli atti ministeriali e dell’Accordo Stato-Regioni, nonché illegittimità derivata dall’asserita incostituzionalità dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e dalla violazione dei principi eurounitari di legittimo affidamento, libertà d’impresa ed evidenza pubblica. In particolare, ha sostenuto che la fissazione nel 2019 dei tetti regionali, la certificazione del loro superamento nel 2022 e la successiva imposizione del ripiano avrebbero avuto natura retroattiva, alterato l’equilibrio economico dei contratti di fornitura conclusi all’esito di gare pubbliche e violato le tempistiche normative. Con motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento della Regione Abruzzo che individuava le aziende obbligate e gli importi da versare, contestandone la legittimità e la quantificazione.

La decisione

Il ricorso principale è stato rigettato. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il meccanismo di payback relativo agli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato, conforme alla riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e legittimo affidamento. Secondo il TAR, già dal 2015 le imprese conoscevano l’esistenza del tetto di spesa, le percentuali di compartecipazione al ripiano e il criterio di calcolo fondato sull’incidenza del fatturato; la successiva fissazione dei tetti regionali al 4,4%, coincidente con il tetto nazionale già noto, non avrebbe quindi introdotto un obbligo sostanzialmente nuovo. Il payback opera inoltre sulla sfera patrimoniale complessiva dell’impresa e non modifica né l’oggetto né il prezzo dei contratti di gara, sicché non altera retroattivamente le procedure di evidenza pubblica. Il TAR ha ritenuto altresì indimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. I provvedimenti regionali, infatti, svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano i dati di fatturato, individuano le aziende e applicano una percentuale già stabilita dalla legge all’importo risultante dalla documentazione contabile. Non vi è esercizio di potere autoritativo, ma un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale relativo al corretto calcolo del quantum debeatur. La controversia sui provvedimenti regionali appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale il giudizio può essere riassunto entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, secondo percentuali crescenti per gli anni considerati, e commisura il contributo di ciascuna impresa all’incidenza del relativo fatturato.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno»

  Per gli anni 2015-2018 attribuisce alle regioni il compito vincolato di verificare la documentazione contabile, individuare le aziende soggette al ripiano, quantificare i relativi importi secondo criteri già stabiliti e iscrivere il credito in bilancio.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, poneva il relativo superamento a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, stabilendo che il superamento del tetto fosse rilevato sulla base del fatturato aziendale al lordo dell’IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, disciplinando la procedura speciale di ripiano per le annualità 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato alle regioni e previsto una riduzione dell’importo dovuto dalle aziende fornitrici; la Corte costituzionale ha esteso tale riduzione anche alle imprese che avevano instaurato o mantenuto il contenzioso.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa dichiarata dal giudice amministrativo privo di giurisdizione, entro il termine perentorio indicato in dispositivo.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia sui provvedimenti regionali non rientra in un’ipotesi di giurisdizione esclusiva.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto il payback una misura ragionevole e proporzionata rispetto all’obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività e di legittimo affidamento quando l’obbligo di concorrere al ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di calcolo fondato sull’incidenza del fatturato erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare e della conclusione dei contratti di fornitura.
• La successiva determinazione dei tetti regionali nella stessa misura del tetto nazionale già previsto dalla legge non introduce un obbligo sostanzialmente nuovo, se il quadro normativo vigente rendeva conoscibile alle imprese l’esistenza del rischio di concorso al ripiano dello sforamento della spesa.
• Il payback opera ab externo sulla posizione patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica l’oggetto, il prezzo o l’esito delle singole procedure di gara; pertanto, non altera retroattivamente i contratti pubblici di fornitura, salvo che sia dimostrata una concreta eccessiva compressione dei margini economici.
• Quando l’amministrazione regionale si limita, sulla base di criteri legislativi e di dati già certificati a livello statale, a verificare contabilmente il fatturato, individuare i fornitori e applicare una percentuale matematica per determinare l’importo dovuto, l’attività è vincolata, priva di potere autoritativo e incide su un diritto soggettivo patrimoniale.
• La controversia relativa al corretto calcolo degli importi richiesti con i provvedimenti regionali di payback, collocandosi a valle della fissazione e certificazione statale del tetto di spesa, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e può essere riassunta ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato