Sentenza n. 1715/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, mandataria del raggruppamento aggiudicatario del lotto relativo ai territori di Livorno e Pisa di una convenzione quadro per il servizio di pulizia, impugnava il rigetto dell’istanza di revisione prezzi e chiedeva il pagamento delle somme ritenute dovute. Deduceva, in primo luogo, che il Comune contraente fosse competente a decidere sulla revisione in base all’art. 14 del capitolato, oppure che avrebbe dovuto trasmettere l’istanza al soggetto aggregatore. Contestava inoltre il parametro di calcolo adottato dall’amministrazione, sostenendo che la revisione dovesse essere determinata sulla base dell’indice ISTAT-FOI e dell’incremento del costo del lavoro, e affermava il superamento della soglia del 10 per cento prevista dall’art. 1, comma 511, della l. n. 208/2015. Deduceva anche l’applicabilità dell’art. 106, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016, assumendo che la revisione fosse dovuta anche per incrementi inferiori al 10 per cento. Nel corso del giudizio, la Città Metropolitana riconosceva la revisione prezzi nella misura del 10,50 per cento, ma soltanto dal 1° gennaio 2025. Con motivi aggiunti la ricorrente impugnava tale decorrenza, sostenendo che la revisione dovesse decorrere dalla prima comunicazione del 6 febbraio 2023 o, almeno, dall’istanza trasmessa al Comune il 27 novembre 2023. Invocava inoltre i principi di buona fede, affidamento e leale collaborazione.

La decisione

Il TAR ha affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ritenendo che la disciplina applicabile non prevedesse un automatismo revisionale fondato su parametri vincolanti, ma attribuisse all’amministrazione un margine discrezionale nella valutazione dell’an e del quantum della revisione. Ha quindi escluso la giurisdizione ordinaria prospettata dalle amministrazioni. Il ricorso introduttivo è stato tuttavia dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il provvedimento comunale di rigetto era stato superato dall’atto della Città Metropolitana del 27 marzo 2025, che aveva riconosciuto, almeno in parte, la revisione prezzi. Il Collegio ha comunque rilevato l’infondatezza della censura relativa alla competenza del Comune: per i contratti stipulati dal soggetto aggregatore, la competenza a valutare e concordare la revisione spettava alla Città Metropolitana, poiché la revisione incideva sulla convenzione quadro, della quale il Comune aderente non era parte. I motivi aggiunti sono stati respinti. La comunicazione del 6 febbraio 2023 non costituiva una vera istanza di revisione, ma una richiesta interlocutoria di chiarimenti, priva dei dati necessari a verificare i presupposti e a quantificare l’incremento. Neppure la domanda del 27 novembre 2023, inviata al Comune incompetente, poteva far decorrere la revisione. La decorrenza dal 1° gennaio 2025, coincidente con la formale istanza completa presentata alla Città Metropolitana il 26 febbraio 2025 e con il periodo considerato nell’atto di riconoscimento, è stata quindi ritenuta legittima. Il TAR ha escluso altresì violazioni dei doveri di buona fede, affidamento e leale collaborazione, osservando che la Città Metropolitana aveva chiarito la propria competenza e le modalità di presentazione della domanda già nel dicembre 2023, mentre la ricorrente aveva atteso oltre un anno prima di presentare un’istanza completa. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in 4.000 euro oltre oneri di legge a favore di ciascuna amministrazione resistente.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  “le controversie relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica”

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di revisione prezzi richiede che la controversia riguardi l’esercizio, anche indiretto, di un potere pubblicistico; non comprende le controversie meramente contrattuali fondate su un obbligo automatico e vincolato dell’amministrazione.

• art. 1, comma 511, l. n. 208/2015

  “l’appaltatore o il soggetto aggregatore hanno facoltà di richiedere, con decorrenza dalla data dell’istanza presentata ai sensi del presente comma, una riconduzione ad equità o una revisione del prezzo medesimo”

  La disposizione attribuisce all’amministrazione un potere discrezionale sulla spettanza e sulla misura della revisione e stabilisce che la decorrenza sia collegata alla presentazione di un’istanza effettiva, formale e completa dei dati necessari.

• art. 14 del capitolato normativo

  “a partire dal secondo anno contrattuale è facoltà del Fornitore chiedere una revisione dei prezzi con formale comunicazione all’Amministrazione contraente”

  La clausola consente di chiedere la revisione, ma, facendo salve le disposizioni dell’art. 1, comma 511, della l. n. 208/2015, non introduce un meccanismo automatico né attribuisce al singolo ente aderente il potere di decidere sulla modifica della convenzione quadro.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  “comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza”

  La norma è richiamata quale base del preavviso di rigetto comunicato dal Comune nel procedimento relativo all’istanza di revisione prezzi.

• art. 106, comma 2, d.lgs. n. 50/2016

  La censura fondata su tale disposizione è stata dedotta dalla ricorrente, ma non è stata accolta; il giudizio si è definito per improcedibilità del ricorso introduttivo e per infondatezza dei motivi aggiunti.

• art. 30 c.p.a.

  È stato richiamato dalla ricorrente quale fondamento della domanda di condanna al pagamento delle somme dovute a titolo di revisione prezzi; tale domanda non è stata accolta.

Massime di principio

• Nelle controversie sulla revisione dei prezzi dei contratti pubblici sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva solo quando la disciplina normativa o contrattuale attribuisce alla pubblica amministrazione un potere discrezionale sull’an o sul quantum della revisione; se invece la revisione è automatica e determinata da parametri oggettivi e vincolanti, la controversia attiene a un diritto soggettivo di adempimento contrattuale e spetta al giudice ordinario.
• Nei contratti di servizi o forniture stipulati da un soggetto aggregatore, la competenza a decidere e concordare la revisione dei prezzi spettante in relazione alla convenzione quadro appartiene al soggetto aggregatore, non al singolo ente aderente mediante ordinativo di fornitura, poiché l’ente aderente non è parte della convenzione quadro.
• Ai fini della decorrenza della revisione prezzi, una comunicazione interlocutoria con cui l’operatore manifesta interesse all’adeguamento e chiede chiarimenti, senza fornire i dati necessari alla verifica dei presupposti e alla quantificazione dell’incremento, non equivale a una formale istanza di revisione.
• La domanda di revisione prezzi indirizzata a un’amministrazione priva di competenza non produce, ai fini della decorrenza della revisione, gli effetti dell’istanza prevista dalla disciplina applicabile, quando la competenza appartiene al soggetto aggregatore e la revisione incide sulla convenzione quadro.
• Non violano i principi di buona fede, affidamento e leale collaborazione le amministrazioni che chiariscano la competenza del soggetto aggregatore e le modalità di presentazione della domanda, se l’operatore, pur informato, ritardi la presentazione di un’istanza formale completa dei dati necessari.

Come è indicizzato