Sentenza n. 657/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’associazione aveva chiesto il 31 ottobre 2022 il permesso di costruire per una comunità terapeutico-riabilitativa psichiatrica per adulti, da 20 posti letto. Dopo un primo diniego annullato dal TAR per difetto di motivazione, l’Assessorato, con nota del 2 luglio 2024, aveva negato il parere favorevole di compatibilità nella prospettiva di un successivo accreditamento, richiamando la saturazione del fabbisogno nella provincia di Trapani; aveva invece ritenuto non ostativa l’attività in regime di libero mercato. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello l’associazione ha dedotto, con due motivi connessi, l’erroneità della sentenza per difetto di istruttoria e motivazione e violazione dell’art. 8-ter d.lgs. 502/1992: a suo avviso, l’Amministrazione avrebbe dovuto considerare il fabbisogno regionale complessivo, nel quale risultavano ancora disponibili 60 posti letto nella provincia di Messina. Ha invocato quale elemento comparativo il parere favorevole del 12 settembre 2024 rilasciato a un altro operatore per una struttura nella provincia di Messina, sostenendo che esso smentisse la saturazione addotta e rivelasse disparità di trattamento. Ha inoltre richiamato la normativa statale e regionale in materia sanitaria e i LEA.

La decisione

Il CGARS ha respinto entrambi i motivi d’appello, esaminati congiuntamente, e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio ex art. 8-ter, accreditamento ex art. 8-quater e accordi contrattuali ex art. 8-quinquies sono fasi autonome e distinte: la programmazione della spesa e la disponibilità di risorse pubbliche non possono, da sole, impedire l’autorizzazione all’attività privata in libero mercato, mentre assumono rilievo nell’accreditamento e nella contrattualizzazione. Nel caso concreto, tuttavia, il diniego non si fondava sulla saturazione regionale, ma sulla situazione della provincia di Trapani: a fronte di 124 posti stimati come fabbisogno provinciale, ne risultavano già attivati 120. La valutazione territoriale era pertinente alla localizzazione del progetto a Mazara del Vallo e l’Amministrazione aveva espressamente lasciato possibile l’esercizio in regime di libero mercato. Il parere favorevole rilasciato per la provincia di Messina non era comparabile, poiché riguardava un territorio distinto e distante, con un fabbisogno locale stimato in 180 posti e solo 120 attivati; non dimostrava quindi errore istruttorio né violazione della parità di trattamento. L’associazione non poteva ottenere in questa sede il riconoscimento anticipato della compatibilità in funzione di un futuro accreditamento o convenzionamento, da valutare in procedimenti autonomi. Spese a carico dell’appellante: € 5.000,00, oltre rimborso forfettario del 15%.

Norme richiamate

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  L’autorizzazione per la realizzazione di strutture da adibire all’esercizio di attività sanitarie e socio-sanitarie, in base al comma 3 dell’art. 8 ter, del predetto d.lgs. n. 502/1992, dipende dalla verifica di compatibilità da parte della Regione, da effettuarsi in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione delle strutture presenti sul territorio regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità dell’utenza ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario delle nuove strutture.

  Il rilascio dell’autorizzazione è subordinato a una verifica regionale riferita al fabbisogno e alla localizzazione delle strutture; tale valutazione va condotta considerando le peculiarità territoriali del luogo in cui l’iniziativa sarà realizzata e non può confondere l’autorizzazione all’attività privata con l’accesso al finanziamento del servizio sanitario.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  Disciplinato dall’art. 8 quater del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, l’accreditamento costituisce il presupposto necessario per erogare le prestazioni per conto del Servizio Sanitario Nazionale ed è rilasciato alle strutture pubbliche e private “subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti.

  L’accreditamento, distinto dall’autorizzazione, consente di erogare prestazioni per conto del SSN ed è subordinato, tra l’altro, alla programmazione regionale e alla verifica dei risultati dell’attività; non deriva automaticamente dal rilascio dell’autorizzazione.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Si tratta del terzo momento, disciplinato dall’art. 8 quinquies d.lgs. n. 502/1992 e successive modificazioni, che riguarda proprio gli accordi contrattuali e attribuisce alle Regioni il compito di definire e individuare gli ambiti di applicazione e i soggetti interessati, in quanto è solo con il convenzionamento, e nei limiti del budget fissato, che la struttura sanitaria accreditata acquisisce il diritto alla remunerazione della prestazione resa da parte della finanza regionale.

  Il diritto alla remunerazione con risorse regionali sorge soltanto a seguito degli accordi contrattuali e nei limiti del budget; l’accreditamento, da solo, non attribuisce il diritto alla stipula della convenzione o al pagamento delle prestazioni.

• art. 32 Cost.

  Il che, dunque, esclude che la programmazione della spesa pubblica sia tra le possibili cause ostative al rilascio della predetta autorizzazione, tenuto conto sia del diritto fondamentale dell’individuo alla tutela della salute (art. 32 Cost.), sia della tutela della libertà di iniziativa di impresa ex art. 41 Cost..

  La tutela della salute concorre a escludere che il contenimento della spesa pubblica possa essere invocato, di per sé, per negare l’autorizzazione all’esercizio privato al di fuori del rapporto con il servizio sanitario.

• art. 41 Cost.

  Il che, dunque, esclude che la programmazione della spesa pubblica sia tra le possibili cause ostative al rilascio della predetta autorizzazione, tenuto conto sia del diritto fondamentale dell’individuo alla tutela della salute (art. 32 Cost.), sia della tutela della libertà di iniziativa di impresa ex art. 41 Cost..

  La libertà di iniziativa economica impedisce che la programmazione della spesa pubblica sia utilizzata, da sola, come causa ostativa all’autorizzazione di attività sanitarie svolte in regime privatistico e senza oneri per le casse pubbliche.

• art. 17, comma 1, lett. b), Statuto speciale siciliano

  Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, come già chiarito con la sentenza del 3 marzo 2026 n. 136, osserva, anzitutto, che ai sensi dell’art. 17, co. 1, lett. b), dello Statuto Speciale siciliano la sanità pubblica costituisce materia di legislazione concorrente e, pertanto, al legislatore regionale è possibile legiferare entro i limiti dei principi fondamentali sanciti dallo Stato.

  La legislazione regionale siciliana in materia sanitaria è concorrente e deve rispettare i principi fondamentali stabiliti dallo Stato.

• art. 19, comma 1, d.lgs. 502/1992

  L’art. 19, co. 1, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, prevede che “Le disposizioni del presente decreto costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione”. Pertanto, la disciplina contemplata, per quanto in questa sede di interesse, dagli artt. 8 bis e ss. del predetto D.Lgs. n. 502/1992 deve ritenersi espressione di principi fondamentali ai sensi dell’art. 117, co. 3, Cost., come tali applicabili anche alla Regione Siciliana.

  Le disposizioni del d.lgs. 502/1992 rilevanti in materia costituiscono principi fondamentali della legislazione statale e si applicano anche alla Regione Siciliana.

Massime di principio

• Nel sistema delineato dagli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. 502/1992, autorizzazione, accreditamento e accordi contrattuali sono fasi autonome e successive: l’autorizzazione abilita alla realizzazione e all’esercizio dell’attività sanitaria; l’accreditamento consente di operare per conto del servizio sanitario; la remunerazione pubblica delle prestazioni presuppone la stipula di accordi contrattuali e opera nei limiti del budget.
• La programmazione della spesa sanitaria e la saturazione dei posti convenzionati non costituiscono, da sole, ragioni ostative all’autorizzazione di una struttura destinata a operare in regime di libero mercato, senza rimborsi o sovvenzioni pubbliche; tali profili possono invece rilevare nella distinta valutazione dell’accreditamento e della contrattualizzazione.
• La verifica di compatibilità prevista dall’art. 8-ter, comma 3, d.lgs. 502/1992 va svolta tenendo conto del fabbisogno e della localizzazione territoriale delle strutture, con riferimento concreto al territorio in cui è prevista l’iniziativa; il fabbisogno di una provincia diversa e geograficamente distante non è automaticamente trasferibile né costituisce parametro comparativo idoneo a dimostrare disparità di trattamento.
• Il rilascio dell’autorizzazione non attribuisce un diritto all’accreditamento o alla stipula di accordi con il servizio sanitario; questi ultimi richiedono procedimenti autonomi e devono essere valutati secondo i rispettivi presupposti normativi.

Come è indicizzato