Sentenza n. 847/2026 - Lecce, Sezione 2

Esito

La controversia

Sono stati riuniti due ricorsi connessi, proposti rispettivamente da Cellnex Italia s.p.a. e Wind Tre s.p.a. contro il medesimo diniego paesaggistico del Comune di Lecce. Cellnex ha dedotto il grave difetto di motivazione, la carenza istruttoria, l'illogicità e l'arbitrarietà del diniego e del parere della Commissione locale per il paesaggio; ha inoltre lamentato l'omessa ponderazione degli interessi pubblici coinvolti e il richiamo generico alla possibilità di localizzare l'impianto in aree alternative o di condividerlo con infrastrutture esistenti. Wind Tre, che aveva richiesto congiuntamente l'autorizzazione per l'impianto, ha proposto anche una domanda diretta a far valere la violazione o elusione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR Puglia-Lecce n. 41/2024, oltre a una domanda subordinata di annullamento per difetto di motivazione, erronea interpretazione della normativa paesaggistica e illegittimità derivata. La precedente sentenza aveva imposto un nuovo esercizio del potere con adeguata istruttoria e motivazione, escludendo la praticabilità di localizzazioni alternative idonee a garantire la medesima copertura. Il nuovo diniego fondava il dissenso soprattutto sull'altezza dell'impianto, pari a 24,60 metri, sulla sua visibilità e sul presunto impatto sulle visuali paesaggistiche, richiamando anche il pregiudizio per attività agrituristiche e la violazione delle N.T.A. del piano paesaggistico.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riunito i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Ha riqualificato la domanda di nullità proposta da Wind Tre come azione di ottemperanza, ai sensi dell'art. 32 c.p.a., ritenendo che il giudice competente per l'ottemperanza della propria sentenza potesse esaminare la domanda anche se introdotta con il rito ordinario e congiuntamente a una domanda di annullamento. La domanda di ottemperanza è stata respinta: il nuovo diniego non violava né eludeva il giudicato, perché l'Amministrazione aveva riavviato il procedimento e adottato una motivazione diversa, incentrata sull'impatto visivo e sull'altezza dell'impianto. Il riferimento alle possibili localizzazioni alternative, benché contrario al precedente accertamento giudiziale circa l'assenza di alternative concretamente idonee, è stato ritenuto un obiter privo di efficacia causale sul diniego. Sono invece state accolte le domande di annullamento. Il Collegio ha rilevato che l'esistenza del vincolo paesaggistico non impedisce di per sé l'installazione di infrastrutture di telefonia mobile, ma impone una valutazione particolarmente rigorosa, concreta e comparativa. Il parere della Commissione locale e il diniego si limitavano a qualificare l'impianto come detrattore paesaggistico e a evidenziarne la visibilità e l'altezza, senza individuare puntualmente i valori paesaggistici compromessi, senza adeguato raffronto tra caratteristiche dell'opera e valori tutelati, senza documentare il pregiudizio dedotto e senza valutare prescrizioni o misure di mitigazione. Il TAR ha inoltre escluso che l'art. 45, comma 2, delle N.T.A. del P.P.T.R. vietasse automaticamente le stazioni radio base: l'elenco degli interventi non ammessi è tassativo e non comprende tali impianti tecnologici, privi di volumetria edilizia e di destinazione abitativa o produttiva. La mera visibilità dell'impianto non è sufficiente a dimostrarne l'impatto paesaggistico deleterio; l'Amministrazione deve valutare concretamente siti alternativi, opere mitigatorie e il necessario bilanciamento proporzionato tra tutela paesaggistica e realizzazione di un'infrastruttura di pubblica utilità. È stata infine esclusa l'integrazione postuma della motivazione mediante le difese processuali. Gli atti impugnati sono stati annullati. Le spese sono state compensate tra le parti costituite e nulla è stato disposto per le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 32 c.p.a.

  consente espressamente il cumulo, nello stesso giudizio, di domande connesse proposte in via principale o incidentale; se le azioni sono soggette a riti diversi si applica quello ordinario, salvo quanto previsto dal Titolo V del Libro IV

  La domanda formalmente proposta come nullità può essere riqualificata come azione di ottemperanza quando il suo contenuto sostanziale è diretto a far valere la violazione o elusione del giudicato e il giudice adito è competente anche per l'ottemperanza.

• art. 114, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Costituisce il riferimento processuale per l'azione diretta a ottenere l'esecuzione del giudicato e per la verifica della violazione o elusione del comando giudiziale.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La violazione o elusione del giudicato integra una patologia riconducibile alla nullità dell'atto adottato dall'Amministrazione in contrasto con il comando giudiziale.

• art. 134, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Nell'ottemperanza il giudice esercita una cognizione estesa al merito per ricostruire la portata effettiva del comando contenuto nel giudicato e verificare la conformità dell'attività amministrativa successiva.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito, nella fase cautelare, la sollecita fissazione dell'udienza pubblica.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  La mancata contestazione da parte delle Amministrazioni ha consentito di ritenere provata la circostanza che Wind Tre non aveva ricevuto la notificazione degli atti impugnati.

• art. 87, comma 4, c.p.a.

  la trattazione in pubblica udienza non costituisce motivo di nullità della decisione

  La trattazione con rito ordinario e in pubblica udienza non invalida la decisione sulla domanda di ottemperanza quando il giudice competente è il medesimo.

• art. 86, commi 3 e 4, d.lgs. 259/2003

  le infrastrutture di telefonia mobile sono considerate opere di pubblica utilità e sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria; principio della necessaria capillarità della localizzazione degli impianti

  Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione sono, in linea generale, compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e possono essere localizzate in ogni zona del territorio comunale, fermo il rigoroso esame della compatibilità paesaggistica.

• art. 90, comma 1, d.lgs. 259/2003

  Riconduce le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione alle opere di pubblica utilità.

• art. 16, comma 7, d.P.R. 380/2001

  È richiamato per l'assimilazione delle infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Riguarda il preavviso di diniego adottato nel procedimento paesaggistico.

• art. 45, commi 2 e 3, N.T.A. del P.P.T.R. della Puglia

  Il comma 2 contiene un elenco tassativo degli interventi non ammessi; le stazioni radio base non vi sono comprese. Il comma 3 conferma l'ammissibilità degli interventi non espressamente vietati, nel rispetto degli obiettivi di qualità paesaggistica e delle normative d'uso.

• art. 112 c.p.c.

  È richiamato in relazione al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• L'esistenza di un vincolo paesaggistico non determina, di per sé, l'incompatibilità di un impianto di telefonia mobile; impone invece una valutazione concreta, rigorosa e adeguatamente motivata dell'incidenza dell'opera sugli specifici valori paesaggistici tutelati.
• Il diniego paesaggistico relativo a una stazione radio base non può fondarsi sulla mera visibilità dell'impianto o su formule generiche circa il suo impatto visivo. L'Amministrazione deve individuare gli specifici valori paesaggistici coinvolti, raffrontarli con le caratteristiche dell'opera e documentare le ragioni dell'effettiva incompatibilità.
• Nel valutare un impianto di telefonia mobile, l'Amministrazione deve ponderare la tutela paesaggistica con l'interesse pubblico alla realizzazione di un'infrastruttura di pubblica utilità, verificando anche la praticabilità di prescrizioni, opere di mitigazione e soluzioni proporzionate. Il dissenso deve essere costruttivo e non può risolversi in un diniego stereotipato.
• Le limitazioni paesaggistiche e infrastrutturali devono essere interpretate restrittivamente: un elenco tassativo di interventi vietati non può essere esteso per analogia a impianti tecnologici non espressamente menzionati, quando la disciplina non ne preveda il divieto.
• Quando il giudice amministrativo che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato è competente anche per l'ottemperanza, può riqualificare come azione di ottemperanza la domanda formalmente proposta come domanda di nullità e trattarla congiuntamente alla domanda di annullamento, anche se il ricorso è stato introdotto con il rito ordinario.
• La violazione o elusione del giudicato ricorre solo quando il successivo esercizio del potere contrasta con il puntuale contenuto precettivo della sentenza o mira manifestamente a conseguire lo stesso risultato mediante un diverso potere formalmente esercitato. Un riferimento non decisivo contenuto nell'atto amministrativo, privo di efficacia causale sul diniego, non determina violazione del giudicato.

Come è indicizzato