Sentenza n. 2169/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda la richiesta dell'Amministrazione di recuperare € 49.843,03 nei confronti di un militare in congedo, ritenuti compensi derivanti da una protratta attività di compravendita di autoveicoli svolta senza preventiva autorizzazione. Gli accertamenti della Guardia di finanza avevano evidenziato numerosi acquisti e rivendite di autovetture, intestate al militare o alla coniuge, spesso effettuati a breve distanza temporale, nonché la gestione dei rapporti commerciali anche dopo l'apertura della partita IVA della coniuge. Il TAR aveva accolto il ricorso per difetto di motivazione, ritenendo insufficiente il richiamo agli accertamenti e non adeguatamente esaminate le deduzioni difensive sull'assenza di professionalità dell'attività e sull'erroneità dei guadagni calcolati. L'Amministrazione ha appellato la sentenza sostenendo che, ai fini dell'art. 53, comma 7, d.lgs. 165/2001, non fosse necessario dimostrare un'attività d'impresa in senso tecnico o fiscale, essendo sufficiente lo svolgimento di incarichi o attività retribuite non autorizzate. Il militare ha resistito deducendo il carattere personale e non professionale degli acquisti, l'assenza di un profitto effettivo e l'omessa considerazione dei costi di acquisto, manutenzione, trasporto, assicurazione, tasse e imposte. In via preliminare, il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di inammissibilità dell'appello per asserita genericità dei motivi e ha rilevato che i motivi di primo grado non esaminati dal TAR non erano stati ritualmente riproposti, salvo le mere difese.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello solo nei limiti indicati in motivazione e ha riformato la sentenza del TAR. Ha escluso il vizio assoluto di motivazione, ritenendo congrua la motivazione per relationem degli atti di recupero, che richiamavano gli accertamenti analitici della Guardia di finanza e consentivano al destinatario di conoscere pienamente i fatti contestati. Ha inoltre affermato che l'applicazione dell'art. 53, comma 7, d.lgs. 165/2001 non richiede la configurazione di un'attività d'impresa secondo i requisiti civilistici o fiscali di professionalità, abitualità ed economicità. È sufficiente lo svolgimento, anche occasionale ma nella specie certamente non occasionale, di attività extraprofessionale retribuita non autorizzata, in violazione del dovere di esclusività e fedeltà del pubblico dipendente, fondato anche sull'art. 98 Cost. L'attività di compravendita di autoveicoli è stata ritenuta dimostrata dagli elementi convergenti acquisiti dall'Amministrazione. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha ridotto l'importo recuperabile. Ha escluso € 11.639,52 relativi a veicoli intestati alla coniuge, poiché non era adeguatamente provato che il relativo provento netto fosse andato a esclusivo vantaggio del militare. Per le compravendite relative a veicoli intestati al militare, ha detratto le spese documentate e ha rideterminato il compenso effettivamente recuperabile in € 22.568, escludendo dal calcolo le perdite relative a singole operazioni passive, in quanto rilevanti soltanto per escludere l'esistenza di un compenso nella singola operazione e non per ricostruire un bilancio complessivo d'impresa. In riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado è stato quindi accolto nei limiti della rideterminazione dell'importo. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per reciproca soccombenza e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 53, commi 6 e 7, d.lgs. 165/2001

  "i dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza"; "il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato [...] nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza"

  La disciplina si applica anche al personale in regime di diritto pubblico e vieta gli incarichi retribuiti non autorizzati, imponendo il riversamento del compenso. La nozione comprende gli incarichi anche occasionali, non compresi nei compiti d'ufficio e remunerati sotto qualsiasi forma; sono escluse le sole attività espressamente indicate dal comma 6.

• artt. 60 e seguenti d.P.R. 3/1957

  "l'impiegato non può esercitare il commercio, l'industria, né alcuna professione" salvo autorizzazione nei casi previsti

  La norma esprime, insieme all'art. 53 d.lgs. 165/2001, il principio generale di esclusività del rapporto di pubblico impiego e consente di distinguere tra attività assolutamente incompatibili, attività libere e attività esercitabili previa autorizzazione.

• art. 98 Cost.

  "i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione"

  Costituisce fondamento costituzionale del dovere di esclusività del pubblico dipendente e della prevenzione di attività esterne idonee a creare conflitti di interesse o a compromettere l'indipendenza del dipendente.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione concorrono a giustificare il regime di esclusività e la valutazione preventiva delle incompatibilità.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L'appello è ammissibile quando i motivi, valutati nel loro tenore complessivo, consentono di individuare le critiche rivolte alla sentenza di primo grado.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi di ricorso non esaminati in primo grado devono essere espressamente riproposti in appello per rimanere devoluti al giudice di secondo grado.

• art. 2946 c.c.

  È stato richiamato dall'Amministrazione quale termine decennale di prescrizione ai fini della delimitazione temporale del recupero.

• art. 26, comma 1, c.p.a. e art. 92, comma 2, c.p.c.

  Consentono la compensazione integrale delle spese in presenza di reciproca soccombenza e di ragioni connesse alla novità e complessità delle questioni.

Massime di principio

• Il divieto previsto dall'art. 53, comma 7, d.lgs. 165/2001 si applica anche al personale in regime di diritto pubblico, compreso quello militare, e riguarda gli incarichi o le attività extraprofessionali retribuite non previamente autorizzate, anche quando non siano qualificabili come attività d'impresa secondo i criteri civilistici o fiscali.
• Ai fini del regime delle incompatibilità dei pubblici dipendenti, la rilevanza dell'attività esterna non dipende necessariamente dalla sua abitualità, professionalità o organizzazione in senso tributario, ma dalla presenza di un'attività remunerata o di un centro di interessi alternativo all'ufficio, idoneo a incidere sul dovere di esclusività.
• La valutazione dell'incompatibilità deve essere effettuata in via preventiva e astratta, per impedire il sorgere di situazioni potenzialmente confliggenti con il servizio pubblico; non è necessario dimostrare un concreto pregiudizio al rendimento, alla regolarità del servizio o all'imparzialità del dipendente.
• La motivazione per relationem di un provvedimento di recupero è sufficiente quando l'atto richiama accertamenti istruttori analitici e conosciuti dall'interessato, tali da consentirgli di comprendere i fatti posti a fondamento della pretesa e di esercitare compiutamente la difesa.
• Ai fini del recupero previsto dall'art. 53, comma 7, d.lgs. 165/2001, deve essere restituito il compenso effettivamente percepito: vanno esclusi i rimborsi di spese documentate, detratte le spese direttamente correlate all'attività e considerate le imposte versate; le perdite di altre operazioni non possono essere compensate per ricostruire un saldo complessivo d'impresa se non è oggetto di giudizio l'esistenza di un'attività imprenditoriale.
• Quando l'attività è svolta tramite beni o rapporti intestati a un coniuge o a un terzo, l'Amministrazione deve dimostrare che il provento netto sia confluito in favore del dipendente destinatario del recupero; in mancanza di tale prova, le somme non possono essere imputate integralmente al dipendente.

Come è indicizzato