Sentenza n. 121/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La proprietaria aveva ottenuto un’autorizzazione paesaggistica e un permesso di costruire per la realizzazione di un chiosco destinato alla diretta fruizione del mare, di opere di consolidamento del terreno e di interventi di rinaturalizzazione. Durante i lavori erano state contestate alcune difformità: una piastra di fondazione in cemento armato non prevista, la diversa collocazione della paratia e del muro di sostegno, l’interramento di vasche che dovevano essere fuori terra e scavi e movimenti di terra non autorizzati. Il cantiere era stato sottoposto a sequestro penale. La Soprintendenza aveva revocato l’autorizzazione paesaggistica, successivamente aveva negato la sanatoria paesaggistica, ma in seguito al riesame disposto dal TAR aveva rilasciato un’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, riconoscendo la coerenza delle opere di consolidamento con il progetto originario e rilevando che la loro demolizione avrebbe potuto causare un danno irreversibile e il pericolo di frane. La proprietaria aveva inoltre presentato CILA per demolire la piastra e rimuovere le vasche, nonché domanda di permesso di costruire in sanatoria per la paratia e il muro. Con l’appello ha dedotto: 1) la nullità dell’ordine di demolizione perché relativo a opere sottoposte a sequestro penale; 2) l’illegittimità dell’ordine per essere stato adottato prima della definizione delle domande di sanatoria e senza considerare le iniziative spontanee di ripristino; 3) la violazione e falsa applicazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 e degli artt. 12 e 14 l.r. Sicilia 16/2016; 4) difetto di istruttoria e motivazione, nonché irragionevolezza, sproporzione e contraddittorietà, per non avere il Comune considerato che il permesso di costruire assentiva anche le opere di consolidamento e rinaturalizzazione, che le difformità non modificavano destinazione e volumetria e che le opere erano compatibili con la fruizione del mare; 5) erroneità della sentenza quanto alla disponibilità dell’area demaniale. La verificazione disposta in appello ha accertato la rimozione del chiosco, della piastra in cemento e dei serbatoi interrati, nonché il rilascio nel 2023 del permesso di costruire in sanatoria per le opere di consolidamento.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata parzialmente riformata, con annullamento dell’ordine comunale di demolizione. È stata mantenuta la dichiarazione di improcedibilità relativa agli atti della Soprintendenza, poiché nel corso del giudizio era stata rilasciata l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, ma tale sopravvenienza non aveva fatto venir meno l’interesse all’impugnazione dell’ordine di demolizione fondato sulla precedente revoca. Il CGARS ha escluso la nullità dell’ordine per il solo fatto che le opere fossero sottoposte a sequestro penale: l’atto resta valido, pur temporaneamente ineseguibile finché perdura il sequestro. Ha tuttavia ritenuto fondato il motivo relativo alla carenza istruttoria e motivazionale. Il Comune aveva ordinato l’integrale demolizione senza considerare le CILA già presentate per la demolizione della piastra e la rimozione delle vasche, la domanda di sanatoria relativa alle opere di consolidamento, la collaborazione della proprietaria e la successiva autorizzazione paesaggistica e edilizia delle opere di contenimento. L’ordine richiamava inoltre l’inedificabilità della fascia costiera in modo contraddittorio rispetto al permesso di costruire, che qualificava l’intervento come diretto alla fruizione del mare e assentiva anche le opere di consolidamento. La verificazione aveva confermato sia l’avvenuto ripristino della maggior parte delle opere contestate sia la disponibilità dell’area demaniale mediante gli atti di legittimazione e liquidazione conciliativa intervenuti con l’amministrazione regionale. Il preavviso di diniego sulla sanatoria edilizia è stato considerato atto endoprocedimentale e non provvedimento autonomamente lesivo. Le spese del doppio grado sono state compensate, con refusione del contributo unificato a favore dell’appellante; il Comune è stato inoltre condannato al pagamento del compenso del verificatore.

Norme richiamate

• art. 15, lett. a), l.r. Sicilia 12 giugno 1976, n. 78

  Ai fini della formazione degli strumenti urbanistici generali comunali debbono osservarsi, in tutte le zone omogenee ad eccezione delle zone A e B, in aggiunta alle disposizioni vigenti, le seguenti prescrizioni: a) le costruzioni debbono arretrarsi di metri 150 dalla battigia; entro detta fascia sono consentite opere ed impianti destinati alla diretta fruizione del mare, nonché la ristrutturazione degli edifici esistenti senza alterazione dei volumi già realizzati.

  La norma stabilisce l’inedificabilità nella fascia di rispetto costiera, ma consente le opere strettamente e direttamente finalizzate alla fruizione del mare. Il richiamo generico all’inedificabilità è illegittimo se contraddice un permesso di costruire che abbia assentito opere di tale natura.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’ordine di demolizione; non comporta la nullità dell’ingiunzione adottata su opere sottoposte a sequestro penale, poiché l’atto resta valido, sebbene temporaneamente ineseguibile finché perdura il sequestro.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La pendenza della domanda di accertamento di conformità impone all’amministrazione di valutarla nell’istruttoria dell’ordine di demolizione, soprattutto quando siano state avviate iniziative di ripristino e la sanatoria riguardi parte delle opere contestate.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  La successiva autorizzazione paesaggistica in sanatoria e il riconoscimento della compatibilità delle opere di consolidamento incidono sulla motivazione dell’ordine di demolizione fondato sulla precedente revoca dell’autorizzazione paesaggistica.

• art. 31 c.p.a.

  Il riferimento alla rilevabilità d’ufficio della nullità non consente di qualificare come nullo un ordine di demolizione soltanto perché temporaneamente non eseguibile a causa di un sequestro penale.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base normativa per disporre l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi della parte privata.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, insieme alla normativa nazionale sulla privacy, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Un ordine di demolizione relativo a opere sottoposte a sequestro penale non è nullo né invalido per impossibilità dell’oggetto: resta valido, ma temporaneamente ineseguibile finché il sequestro conserva efficacia; una volta cessato il vincolo, l’ordine può essere eseguito senza comprimere il termine assegnato per adempiere.
• La pendenza di una domanda di sanatoria non determina automaticamente l’illegittimità dell’ordine di demolizione, ma impone all’amministrazione una specifica istruttoria sulla domanda e sulle opere interessate, soprattutto quando il destinatario abbia già avviato il ripristino di parte degli interventi e la sanatoria riguardi le opere residue.
• È illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione l’ordine di demolizione integrale che non consideri le iniziative spontanee di rimozione delle opere abusive, la domanda di sanatoria, la successiva regolarizzazione delle opere residue e gli elementi tecnici dai quali emerga che la demolizione potrebbe causare un danno maggiore o un pericolo per la stabilità dei luoghi.
• Nella fascia costiera soggetta a inedificabilità, il divieto non impedisce le opere strettamente e direttamente destinate alla fruizione del mare; pertanto, un ordine di demolizione non può richiamare genericamente l’inedificabilità in modo contraddittorio rispetto a un permesso di costruire che abbia già assentito un intervento di diretta fruizione del mare e le opere funzionali di consolidamento.
• Quando la precedente revoca dell’autorizzazione paesaggistica sia stata superata dal successivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, permane l’interesse a impugnare l’ordine di demolizione fondato sulla revoca, perché la sopravvenienza incide sulla legittimità e sulla motivazione dell’ordine, ma non rende improcedibile la relativa domanda.

Come è indicizzato