Sentenza n. 514/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato il provvedimento ministeriale del 9 dicembre 2021 di approvazione della perizia di variante tecnica relativa ai lavori di ampliamento della terza corsia dell'autostrada A1, contestando il mancato riconoscimento di alcuni costi e lavorazioni. Ha inoltre impugnato gli atti istruttori presupposti e, ove ritenuto ostativo all'aggiornamento del quadro economico, l'art. 11, comma 6, della convenzione unica. Le censure dedotte riguardavano la violazione e falsa applicazione della disciplina sulle varianti nei contratti pubblici e delle disposizioni legislative e convenzionali applicabili, nonché la violazione dei principi di buon andamento e imparzialità, degli obblighi partecipativi e delle norme sul procedimento amministrativo. Sono stati dedotti, inoltre, difetto assoluto di motivazione, difetto di istruttoria, manifesta contraddittorietà, erronea valutazione dei fatti, falsità del presupposto, travisamento, illogicità e ingiustizia manifesta. Dopo l'acquisizione in giudizio della documentazione istruttoria, la ricorrente ha proposto motivi aggiunti, reiterando le censure sulla disciplina delle varianti e deducendo ulteriori vizi degli atti istruttori e del provvedimento finale. L'istanza di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a. è stata abbandonata dalla ricorrente dopo il deposito in giudizio della documentazione richiesta. Il Ministero ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

La decisione

Il TAR ha accolto l'eccezione di difetto di giurisdizione e ha dichiarato che l'intera controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. La controversia riguarda infatti la fase esecutiva del rapporto concessorio, successiva alla scelta del concessionario e alla sottoscrizione della convenzione, e concerne pretese patrimoniali relative alla delimitazione e agli effetti economici del rapporto contrattuale, in particolare al riconoscimento di costi e lavorazioni contenuti in una perizia di variante. In tale fase, in assenza di un atto autoritativo incidente sulla procedura di affidamento o di altri poteri pubblicistici riconosciuti dalla legge, il rapporto tra concedente e concessionario è paritetico. L'approvazione della perizia di variante è stata ritenuta inerente all'attuazione del rapporto contrattuale e non espressione di un potere autoritativo, anche perché la verifica del concedente è vincolata alle previsioni convenzionali, all'obbligo di esecuzione a regola d'arte e alla disciplina dei contratti pubblici. La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle concessioni non si estende quindi alle controversie meramente patrimoniali riguardanti l'esecuzione del rapporto, quando non siano coinvolti poteri pubblicistici. Sono stati conservati gli effetti sostanziali e processuali del ricorso ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a., purché la causa sia riproposta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  restano salvi gli effetti sostanziali e processuali del ricorso in epigrafe, qualora il processo venga riproposto innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza

  In caso di declinatoria di giurisdizione, sono conservati gli effetti sostanziali e processuali della domanda se il giudizio è riproposto davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della decisione.

• art. 8-duodecies, comma 2, l. 6 giugno 2008, n. 101

  La convenzione unica che regola il rapporto concessorio è stata approvata per legge.

• art. 11, comma 6, della Convenzione unica

  La disposizione convenzionale è stata impugnata in quanto ritenuta potenzialmente ostativa all'aggiornamento del quadro economico dei lavori, senza che il TAR ne esaminasse il merito per difetto di giurisdizione.

• art. 132 d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163

  La disciplina delle varianti è stata invocata dalla ricorrente, ma le relative censure non sono state esaminate nel merito per il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

• art. 106 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50

  La disciplina delle modifiche e varianti contrattuali è stata invocata dalla ricorrente, ma non è stata applicata dal TAR nel merito.

• art. 37 d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214

  Norma richiamata tra quelle asseritamente violate in relazione al regime del rapporto concessorio e alla variante, senza esame di merito da parte del TAR.

• art. 16 d.l. 28 settembre 2018, n. 109

  Norma richiamata tra quelle asseritamente violate in relazione alla variante, senza esame di merito da parte del TAR.

• art. 13 d.l. 30 dicembre 2019, n. 162

  Norma richiamata tra quelle asseritamente violate in relazione alla variante, senza esame di merito da parte del TAR.

• delibera ART 19 giugno 2019, n. 71 e allegato A

  Atto regolatorio richiamato tra le fonti applicabili alla variante, senza esame di merito da parte del TAR.

Massime di principio

• Dopo la conclusione della fase pubblicistica di scelta del concessionario e la sottoscrizione della convenzione, le controversie riguardanti la delimitazione del contenuto del rapporto, l'adempimento delle obbligazioni e gli effetti patrimoniali dell'esecuzione appartengono, in linea generale, alla giurisdizione del giudice ordinario, salvo l'esercizio di specifici poteri autoritativi da parte dell'amministrazione.
• L'approvazione di una perizia di variante relativa all'esecuzione di una concessione, quando incide esclusivamente sull'assetto economico e contrattuale del rapporto e non costituisce esercizio di un potere autoritativo sulla procedura di affidamento o sull'esecuzione, non assume natura pubblicistica e rientra nella giurisdizione ordinaria.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni non comprende le controversie meramente patrimoniali relative all'attuazione del rapporto concessorio, quando non siano coinvolti poteri riconducibili alle funzioni pubblicistiche dell'amministrazione.
• La verifica del concedente sull'inerenza di una variante alle previsioni della convenzione, sull'esecuzione a regola d'arte e sulla disciplina dei contratti pubblici non implica di per sé l'esercizio di un potere autoritativo, se tale verifica resta vincolata al rapporto negoziale.
• In caso di declinatoria di giurisdizione, gli effetti sostanziali e processuali della domanda sono conservati se il processo è riproposto davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato