Sentenza n. 13360/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietario confinante e comitato costituito tra proprietari limitrofi, hanno inizialmente agito contro il silenzio di Roma Capitale su un’istanza diretta a sollecitare i poteri di vigilanza sull’attività edilizia svolta nell’area di Via Cardinal de Luca. Contestavano la realizzazione, sulla base di una SCIA alternativa al permesso di costruire, di uno scavo esteso e di una paratia permanente composta da pali e micropali lungo l’intero perimetro del lotto, nonché la mancata dimostrazione degli adempimenti antisismici. Nel corso del giudizio sono state impugnate le note comunali con cui l’Amministrazione aveva ritenuto la SCIA titolo idoneo per l’intervento. I ricorrenti hanno dedotto la violazione degli artt. 19 l. 241/1990, 3, 10, 20, 23 e 27 d.P.R. 380/2001, l’errore e falsità dei presupposti, il difetto di motivazione e istruttoria, sostenendo che la paratia non fosse né pertinenza né intervento di ristrutturazione edilizia, ma nuova costruzione subordinata a permesso di costruire. Hanno inoltre dedotto la violazione della normativa antisismica, rilevando l’assenza, al momento iniziale, della prova del deposito della denuncia e del progetto presso il Genio Civile. Con un autonomo ricorso sono stati impugnati la determinazione conclusiva della conferenza di servizi preliminare e gli atti collegati relativi al progetto operativo di bonifica del sito, nonché il decreto del Co.Re.Pa.Cu. e il parere della Soprintendenza che autorizzavano la temporanea delocalizzazione e successiva ricollocazione dei reperti archeologici. Sono state dedotte la violazione dell’art. 242 d.lgs. 152/2006, il difetto di istruttoria e motivazione, l’illogicità, l’errore nei presupposti, la violazione del principio di precauzione e lo sviamento, assumendo che la caratterizzazione ambientale fosse incompleta, che la procedura semplificata dell’art. 249 d.lgs. 152/2006 fosse stata utilizzata senza presupposti e che la scelta di rimuovere i reperti fosse stata adottata senza aver dimostrato la necessità della rimozione ai fini della bonifica. Sono state inoltre dedotte l’illegittimità derivata degli atti culturali, la contraddittorietà con precedenti valutazioni della Soprintendenza e la carenza di pubblico interesse e di adeguata valorizzazione pubblica dei reperti.

La decisione

Il TAR ha riunito i due giudizi per connessione soggettiva e oggettiva e ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Città Metropolitana, ritenendo rilevante il ruolo concretamente svolto dall’ente nel procedimento ambientale. Ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse dei ricorrenti in ragione della vicinitas e dei possibili effetti dell’opera sui fondi confinanti. Ha respinto l’eccezione di tardività, distinguendo la contestazione della radicale inidoneità della SCIA dalla censura di meri vizi formali: quando l’attività è sottratta in radice all’ambito della SCIA e sono sollecitati i poteri generali di vigilanza edilizia, non si consolida alcuna posizione del segnalante e non decorre una decadenza fondata sulla conoscenza della segnalazione. Il ricorso introduttivo contro il silenzio è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, perché Roma Capitale aveva successivamente adottato una nota di riscontro, impugnata con motivi aggiunti. I motivi aggiunti sono stati accolti. Il TAR ha ritenuto che la paratia, costituita da 120 pali in cemento armato e 120 micropali, realizzata su un’area sostanzialmente libera e destinata a permanere e a integrarsi con il progettato edificio, non fosse una pertinenza, non potesse qualificarsi come ristrutturazione edilizia e costituisse una nuova costruzione, anche perché la nozione comprende i manufatti interrati. La SCIA alternativa non era quindi idonea a legittimare l’intervento, che richiedeva un permesso di costruire. La normativa ambientale non giustificava automaticamente l’opera, non essendo stata la paratia imposta dalle autorità competenti né qualificata dalla Città Metropolitana come misura di messa in sicurezza o bonifica. Il secondo motivo aggiunto, relativo alla documentazione antisismica, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, poiché la documentazione del deposito presso il Genio Civile era stata prodotta in giudizio, ed è stato comunque assorbito. È stato accolto anche il ricorso n. 2024/2026. Il TAR ha ritenuto che la procedura ambientale fosse stata svolta in violazione della sequenza prevista dall’art. 242 d.lgs. 152/2006: la caratterizzazione e l’analisi di rischio avrebbero dovuto precedere la definizione e l’esecuzione delle misure di bonifica, mentre nel caso concreto la radicale escavazione e la realizzazione della paratia erano state effettuate prima della compiuta definizione del quadro conoscitivo. Non risultavano inoltre dimostrati i presupposti per la procedura semplificata dell’art. 249, poiché non era previamente accertato che la contaminazione riguardasse un sito inferiore a 1.000 mq; la Città Metropolitana aveva rilevato che i materiali di riporto interessavano l’intero lotto, di circa 1.300 mq, e che i campionamenti erano insufficienti e metodologicamente non conformi. Il progetto di bonifica risultava quindi fondato su un’istruttoria incompleta e sulla sovrapposizione tra esigenze edilizie e finalità di bonifica. La carenza istruttoria incideva anche sulla scelta di rimuovere temporaneamente i reperti archeologici, poiché non era stata dimostrata la necessità della loro rimozione per procedere alla bonifica; erano possibili, almeno in astratto, quote di scavo inferiori e soluzioni conservative alternative. Sono stati pertanto annullati la determinazione conclusiva della conferenza di servizi preliminare, il decreto del Co.Re.Pa.Cu. e il parere della Soprintendenza, in quanto fondati sul medesimo quadro istruttorio insufficiente. Le spese sono state poste a carico di Roma Capitale e della società controinteressata nel primo giudizio e di Roma Capitale, Ministero della Cultura e società controinteressata nel secondo, con compensazione nei confronti della Città Metropolitana.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi soggettivamente e oggettivamente; il TAR ha riunito i due giudizi perché riguardavano il medesimo intervento edilizio e la stessa vicenda amministrativa.

• art. 19 l. 241/1990

  La disciplina della SCIA non esclude i poteri generali di vigilanza e repressione in materia edilizia; quando l’attività realizzata è radicalmente estranea all’ambito della SCIA, non si producono gli effetti tipici della segnalazione.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Conserva in capo al Comune i poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi anche quando sia stata presentata una SCIA, se l’intervento è privo del titolo necessario.

• art. 23 d.P.R. 380/2001

  La SCIA alternativa al permesso di costruire non è utilizzabile per un’opera che, per caratteristiche oggettive, costituisca nuova costruzione soggetta a permesso di costruire.

• art. 3, comma 1, lett. e), lett. e.1), d.P.R. 380/2001

  “la costruzione di manufatti edilizi sia fuori terra che interrati”

  La nozione di nuova costruzione comprende anche i manufatti interrati; la collocazione sotto il piano di campagna non esclude la trasformazione urbanistico-edilizia durevole e significativa.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  Le nuove costruzioni, comprese quelle riconducibili alla realizzazione di manufatti interrati, sono subordinate al permesso di costruire.

• artt. 93 e 94 d.P.R. 380/2001

  Prevedono gli adempimenti preventivi relativi alla denuncia e alla documentazione tecnica per opere strutturali in zona sismica; la relativa censura è stata dichiarata improcedibile dopo la produzione della prova del deposito.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Per le contaminazioni storiche prive di rischio immediato, la caratterizzazione del sito e l’analisi di rischio devono precedere la definizione e l’approvazione degli interventi di bonifica o messa in sicurezza. Non è legittimo eseguire previamente opere edilizie o di scavo e utilizzare successivamente tali attività come base del progetto di bonifica.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  La comunicazione del soggetto interessato non responsabile della contaminazione inquadra la vicenda nel procedimento ambientale applicabile, senza consentire di derogare alla necessaria sequenza di caratterizzazione, analisi di rischio e definizione degli interventi.

• art. 249 d.lgs. 152/2006

  La procedura semplificata presuppone che la ridotta estensione del sito contaminato, inferiore a 1.000 mq, sia previamente accertata; non basta una mera ipotesi destinata a essere verificata successivamente.

• artt. 3-ter e 301 d.lgs. 152/2006

  Il principio di precauzione non può sostituire l’istruttoria tecnica né giustificare interventi privi di adeguato supporto scientifico.

• art. 6 d.lgs. 42/2004

  La valorizzazione dei beni culturali deve assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica; nel caso concreto, tuttavia, l’annullamento è stato disposto principalmente per l’insufficienza dell’istruttoria ambientale posta a fondamento della delocalizzazione.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese seguono la soccombenza, salvo compensazione nei confronti della Città Metropolitana.

Massime di principio

• Un’opera realizzata su area sostanzialmente libera, costituita da una struttura di rilevanti dimensioni e destinata a permanere e a integrarsi funzionalmente con un futuro edificio, costituisce nuova costruzione anche se in parte o interamente interrata; non può essere qualificata come pertinenza o ristrutturazione edilizia e richiede il permesso di costruire.
• La presentazione di una SCIA, anche alternativa al permesso di costruire, per un intervento radicalmente estraneo all’ambito applicativo dell’istituto non produce gli effetti tipici della segnalazione, non determina il consolidamento della posizione del segnalante e lascia integro il potere-dovere comunale di vigilanza e repressione ai sensi dell’art. 27 d.P.R. 380/2001.
• La sequenza ordinaria dell’art. 242 d.lgs. 152/2006 impone che la caratterizzazione del sito e l’analisi di rischio precedano la scelta e l’esecuzione degli interventi di bonifica o messa in sicurezza; non è legittimo realizzare previamente opere funzionali anche a un futuro intervento edilizio e qualificare solo successivamente tali opere come attività di bonifica.
• La procedura semplificata prevista dall’art. 249 d.lgs. 152/2006 è applicabile solo quando la contaminazione di un sito inferiore a 1.000 mq sia previamente accertata; la ridotta estensione non può essere una mera ipotesi da verificare mediante le indagini successive.
• La scelta di rimuovere o delocalizzare reperti archeologici, quando sia giustificata da esigenze di bonifica, richiede un quadro tecnico-scientifico completo che dimostri la necessità della rimozione; se tale quadro è incompleto, risultano viziati anche gli atti culturali successivi che su di esso si fondano.
• Quando il terzo confinante sollecita i poteri generali di vigilanza edilizia per denunciare la radicale inidoneità del titolo utilizzato, la controversia non riguarda meri vizi formali della SCIA e la conoscenza della segnalazione non determina automaticamente la decorrenza del termine di impugnazione.

Come è indicizzato