Sentenza n. 311/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

Le società ricorrenti hanno impugnato la disciplina dettata dal nuovo PUG per un'area sita in località Massenzatico, già ricompresa dal PSC e dal RUE del 2011 in un ambito di riqualificazione e classificata come area destinata ad attività produttive incongrue rispetto al contesto. Le ricorrenti hanno dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 32 della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, la violazione dell'art. 3 della l. n. 241/1990 per difetto di motivazione, nonché eccesso di potere per falso presupposto di fatto e di diritto, contraddittorietà, difetto di istruttoria, arbitrarietà, illogicità manifesta e sviamento, oltre alla violazione del legittimo affidamento e dei principi in materia di denuncia di inizio attività e interventi di ristrutturazione edilizia. In particolare, hanno sostenuto che l'area dovesse essere inclusa nel territorio urbanizzato ai sensi dell'art. 32, comma 2, lett. a), della l.r. n. 24/2017, perché dotata di accesso stradale e reti di illuminazione, acquedotto, fognatura, gas ed energia elettrica. Hanno inoltre dedotto che sull'area permanessero diritti edificatori derivanti dalla demolizione di un precedente caseificio e che, trattandosi di suolo già consumato, non sussistessero esigenze di contenimento del consumo di suolo. Infine, hanno invocato l'affidamento derivante dalla precedente classificazione urbanistica e dalla pregressa edificabilità dell'area.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che la classificazione urbanistica generale costituisca espressione di ampia discrezionalità pianificatoria, sindacabile soltanto per vizi procedimentali, errori di fatto, manifesta illogicità o irragionevolezza. Nel caso concreto, il Comune ha coerentemente perseguito gli obiettivi della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, in particolare il contenimento del consumo di suolo e la ridefinizione del territorio urbanizzato secondo l'art. 32 della legge regionale. L'area, al momento dell'elaborazione del quadro conoscitivo, risultava inedificata, abbandonata, incolta, permeabile e priva di una specifica infrastrutturazione funzionale all'urbanizzazione dell'insediamento. Le reti e le infrastrutture indicate dalle ricorrenti erano riferibili alla vicina via Beethoven, arteria che attraversa anche aree agricole, e non costituivano una dotazione specifica dell'area. Il precedente permesso di costruire era inoltre decaduto, sicché non ricorrevano i presupposti dell'art. 32, comma 2, lett. b), della l.r. n. 24/2017. Il Collegio ha escluso che la precedente classificazione come ambito di riqualificazione generasse un affidamento qualificato, poiché le ricorrenti non avevano mai presentato proposte attuative e l'ambito non era stato inserito nei POC. La mera destinazione urbanistica previgente più favorevole non impone una motivazione puntuale ulteriore rispetto al richiamo alle linee generali del nuovo piano, salvo che la precedente previsione si fosse concretizzata in uno strumento attuativo approvato, convenzionato o almeno adottato. È stata altresì esclusa la permanenza di diritti edificatori per effetto della demolizione del caseificio: la demolizione elimina, in linea generale, la volumetria esistente sia fisicamente sia giuridicamente, impedendone la ricostruzione quando nuovi strumenti urbanistici non consentano nuove costruzioni. La scelta di ricondurre l'area al territorio rurale è stata quindi ritenuta coerente con l'art. 32, commi 2 e 3, e con gli obiettivi di contenimento del consumo di suolo. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 1 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La Regione Emilia-Romagna assume l'obiettivo del consumo di suolo a saldo zero da raggiungere entro il 2050.

  La finalità di contenimento del consumo di suolo costituisce obiettivo generale della pianificazione regionale e legittima scelte pianificatorie orientate alla tutela del territorio, dell'ambiente e della salute.

• art. 5 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La pianificazione territoriale ed urbanistica persegue la limitazione del consumo di suolo, attraverso il riuso e la rigenerazione del territorio urbanizzato.

  Il consumo di suolo è soggetto a limiti e può essere previsto soltanto nei casi e alle condizioni stabiliti dalla legge regionale.

• art. 6 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La pianificazione territoriale e urbanistica può prevedere ... un consumo del suolo complessivo entro il limite massimo del 3 per cento della superficie del territorio urbanizzato.

  Il limite quantitativo al consumo di suolo opera nel quadro della definizione del territorio urbanizzato e non attribuisce ai proprietari una generale pretesa edificatoria.

• art. 32, commi 2, 3 e 4, l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Il PUG individua il perimetro del territorio urbanizzato ...; non fanno parte del territorio urbanizzato le aree rurali, l'edificato sparso o discontinuo e le aree permeabili ... non dotate di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti.

  In sede di prima formazione del PUG, il territorio urbanizzato deve essere individuato in riferimento alla situazione esistente alla data di entrata in vigore della legge; la mera vicinanza a reti e infrastrutture non basta a includere un'area inedificata nel territorio urbanizzato.

• art. 3, l. n. 241/1990

  Non è stato ravvisato un difetto di motivazione, poiché la scelta pianificatoria era adeguatamente giustificata dal disegno generale del PUG e dagli obiettivi legislativi di contenimento del consumo di suolo.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  L'opposizione dell'amministrazione ha determinato la trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica nella sede giurisdizionale.

Massime di principio

• Le scelte contenute in un piano urbanistico generale costituiscono esercizio di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto per vizi procedimentali, errori di fatto, manifesta illogicità o irragionevolezza, nonché per gli ulteriori vizi propri dell'azione amministrativa adeguatamente dimostrati.
• La precedente attribuzione di una destinazione urbanistica edificatoria o di riqualificazione non genera, di per sé, un affidamento qualificato del proprietario alla sua conservazione; una motivazione specifica e puntuale per il mutamento di destinazione è necessaria quando la previsione precedente si sia concretizzata in uno strumento urbanistico attuativo approvato, convenzionato o almeno adottato.
• Ai fini dell'inclusione di un'area nel territorio urbanizzato ai sensi dell'art. 32, comma 2, della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, non è sufficiente la mera vicinanza a strade o reti infrastrutturali generali: occorre che l'area sia specificamente dotata di infrastrutture per l'urbanizzazione degli insediamenti, secondo la situazione esistente al momento rilevante per la prima formazione del PUG.
• La decadenza del permesso di costruire esclude che l'area possa essere ricondotta al territorio urbanizzato in ragione di un titolo edilizio pregresso ai sensi dell'art. 32, comma 2, lett. b), della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017.
• La demolizione di un edificio determina, in linea generale, l'eliminazione fisica e giuridica della volumetria esistente; la successiva ricostruzione non è tutelata come diritto edificatorio quando nuovi strumenti urbanistici impediscano la realizzazione di nuove costruzioni.

Come è indicizzato