Corte di giustizia, Sentenza C-519/20

Trattenimento ai fini dell’allontanamento in istituto penitenziario e nozione di "apposito centro di permanenza temporanea"

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Amtsgericht Hannover relativo alla compatibilità con la direttiva 2008/115/CE del trattenimento di K, cittadino pakistano, nella sezione di Langenhagen dell’istituto penitenziario di Hannover. Il giudice tedesco domanda, in particolare, se tale sezione possa essere qualificata come "apposito centro di permanenza temporanea", se il ricorso al carcere sia giustificato da una situazione di emergenza ex articolo 18 della direttiva e quale sia il ruolo del giudice nazionale nel controllo di tali condizioni.

Contesto fattuale e normativo

K era stato destinatario di una decisione di allontanamento divenuta esecutiva nel 2017 e, nel 2020, era stato trattenuto nella sezione di Langenhagen in vista del rimpatrio. Il diritto tedesco, nella versione applicabile, consentiva temporaneamente il trattenimento in altri istituti penitenziari fino al 1o luglio 2022, richiamando una situazione di emergenza ai sensi dell’articolo 18 della direttiva 2008/115.

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, che subordina il trattenimento alla mancanza di misure meno coercitive;
• l’articolo 16, paragrafo 1, che prevede il trattenimento di regola in appositi centri di permanenza temporanea;
• l’articolo 17, relativo ai minori e alle famiglie;
• l’articolo 18, che disciplina le situazioni di emergenza;
• l’articolo 47 della Carta, in tema di tutela giurisdizionale effettiva.

Nozione di "apposito centro di permanenza temporanea"

La Corte afferma che la nozione non è definita dalla direttiva e va interpretata secondo il significato abituale dei termini, il contesto e la finalità della normativa. Un centro del genere deve essere strutturato e organizzato in modo tale da costringere il cittadino di paese terzo a rimanere in uno spazio ristretto solo per il tempo strettamente necessario al rimpatrio, evitando per quanto possibile che il trattenimento assomigli a una detenzione penale.

La Corte sottolinea che:

• il trattenimento ai fini dell’allontanamento ha funzione esclusivamente strumentale e non punitiva;
• le condizioni materiali e organizzative devono rispettare la Carta e i diritti riconosciuti dagli articoli 16, paragrafi 2-5, e 17 della direttiva;
• il collegamento amministrativo con l’amministrazione penitenziaria non basta, da solo, a escludere la qualifica di centro apposito;
• la mera separazione dai detenuti ordinari non è sufficiente, ma neppure la presenza di un’area destinata anche a detenuti penali esclude automaticamente tale qualifica, se la separazione è effettiva e le condizioni complessive restano conformi alla direttiva.

Criteri per la valutazione del giudice nazionale

La Corte chiarisce che spetta al giudice del rinvio effettuare una valutazione complessiva di tutti gli elementi pertinenti: configurazione dei locali, regole di trattenimento, qualificazione del personale, grado di separazione rispetto alla detenzione penale, eventuale applicazione analogica di norme carcerarie. Un forte indizio contrario alla qualifica di centro apposito è l’applicazione, anche per analogia, delle norme di esecuzione penale; un indizio favorevole è la presenza di personale specificamente formato e dedicato al trattenimento amministrativo.

Deroga per emergenza ex articolo 18 della direttiva 2008/115

Quanto alla prima questione, la Corte stabilisce che il giudice nazionale chiamato a disporre o prorogare il trattenimento in un istituto penitenziario deve poter verificare se siano soddisfatte le condizioni dell’articolo 18. Tali condizioni richiedono, in sintesi:

• un numero eccezionalmente elevato di cittadini di paesi terzi da rimpatriare;
• un notevole onere imprevisto per la capacità dei centri di permanenza temporanea;
• la persistenza della situazione anomala;
• il rispetto delle altre garanzie della direttiva e dei diritti fondamentali.

La Corte precisa che la deroga va interpretata restrittivamente, ma senza svuotarla di effetto utile. Non è necessario che i centri siano stabilmente e integralmente saturi; è sufficiente che le capacità siano strutturalmente prossime alla saturazione e che l’onere sia imprevedibile e persistente. La sola presenza di un elevato numero di cittadini irregolari nel territorio non basta: occorre che il numero di persone effettivamente destinatarie di un provvedimento di trattenimento produca quell’onere sui centri disponibili.

Controllo giurisdizionale effettivo e disapplicazione della normativa nazionale

La Corte collega la questione all’articolo 47 della Carta: sarebbe contrario alla tutela giurisdizionale effettiva che nessun giudice possa verificare la legittimità della deroga e la conformità della normativa nazionale al diritto dell’Unione. Pertanto, il giudice investito della decisione sul trattenimento o sulla sua proroga deve poter esaminare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, non solo quelli forniti dall’autorità amministrativa.

Quanto alla seconda e alla terza questione, la Corte afferma che, se non sono soddisfatte le condizioni per applicare l’articolo 18 o, fuori da tale ipotesi, l’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, il giudice nazionale deve disapplicare la normativa interna che autorizzi il trattenimento in istituti penitenziari. L’articolo 16, paragrafo 1, prima frase, è infatti sufficientemente preciso e incondizionato da produrre effetto diretto.

Limitazione eccezionale del trattenimento in carcere fuori dai centri appositi

La Corte riconosce che, in via eccezionale, l’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, può consentire il trattenimento in carcere, separato dai detenuti ordinari, anche al di fuori dell’articolo 18, ma solo in situazioni estreme, come una saturazione totale, improvvisa e momentanea di tutti i centri appositi, e solo per brevissimo tempo, al fine di consentire misure urgenti per trasferire l’interessato in un centro adeguato. Se la saturazione persiste o si ripete sistematicamente, la deroga non è più giustificata.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• una sezione specifica di un istituto penitenziario può essere qualificata come "apposito centro di permanenza temporanea" se le condizioni di trattenimento evitano, per quanto possibile, l’assimilazione alla detenzione penale e rispettano la Carta e la direttiva;
• il giudice nazionale deve poter controllare le condizioni dell’articolo 18 prima di disporre o prorogare il trattenimento in carcere;
• se tali condizioni non sono soddisfatte, il giudice deve disapplicare la normativa nazionale incompatibile, in forza del primato del diritto dell’Unione.

Principio affermato

La sentenza ribadisce la centralità del trattenimento amministrativo in centri appositi come regola generale, ammettendo il ricorso al carcere solo in deroga stretta, sotto controllo giurisdizionale pieno e nel rispetto dei diritti fondamentali. La valutazione è sostanziale e non meramente formale: ciò che conta è se, in concreto, il luogo e le condizioni del trattenimento restino distinti dalla logica della detenzione penale.