Sentenza n. 2220/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda una gara, da aggiudicare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, per l'affidamento del supporto all'ufficio tributi del Comune nella gestione ordinaria, straordinaria e coattiva di IMU, TARI e TASI. L'impresa ricorrente, prima classificata, aveva offerto un aggio del 3,40%, corrispondente a un ribasso del 60% sull'importo posto a base di gara, indicando costi della manodopera e della sicurezza e proponendo, nell'offerta tecnica, un servizio di call center migliorativo. La stazione appaltante aveva avviato la verifica dell'anomalia ai sensi dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023 e, dopo le giustificazioni, aveva escluso l'impresa ritenendo sottostimati i costi del personale relativi al call center, alla riscossione coattiva e alla bonifica e aggiornamento della banca dati, nonché insufficienti i ricavi rispetto alla soglia prevista dall'art. 17 del disciplinare, che richiedeva un ricavo superiore almeno del 50% al costo della manodopera. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, che la stazione appaltante avesse erroneamente calcolato il ribasso sul solo importo al netto dei costi della manodopera, qualificandolo come pari al 91,66% anziché al 60%; la violazione dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023 e della lex specialis, il difetto di istruttoria e il travisamento dei costi effettivi; l'illegittima interpretazione dell'art. 17 del disciplinare come causa automatica di esclusione; nonché il difetto di motivazione del provvedimento con cui il Comune aveva respinto l'istanza di riesame in autotutela. Con motivi aggiunti sono state impugnate l'aggiudicazione alla seconda classificata e i verbali di gara, deducendo invalidità derivata, disparità di trattamento nella verifica dell'anomalia, violazione dello stand still e dell'ordinanza cautelare, carenza dei requisiti tecnico-professionali dell'aggiudicataria e omessa produzione del conto economico.

La decisione

Il ricorso è stato accolto in parte. Il TAR ha escluso che l'esclusione fosse stata determinata dall'erroneo calcolo del ribasso del 91,66%: tale scissione della base d'asta è stata ritenuta un errore descrittivo e una premessa non determinante, poiché il provvedimento di esclusione era fondato anche su autonome e analitiche contestazioni riguardanti i costi del personale, il servizio di call center, la riscossione coattiva, la bonifica della banca dati e il rapporto tra ricavi e costo della manodopera. Il Collegio ha tuttavia ritenuto illegittimo il provvedimento del 26 marzo 2026 con cui la stazione appaltante, dopo avere scelto discrezionalmente di riesaminare l'esclusione in autotutela, aveva respinto l'istanza con motivazione meramente assertiva e stereotipata, senza rispondere puntualmente alle articolate deduzioni tecniche dell'impresa. L'amministrazione non era obbligata ad avviare o definire il procedimento di autotutela, ma, avendo deciso di esaminare l'istanza e di adottare una conferma propria, doveva svolgere un effettivo riesame e fornire una motivazione analitica sulle singole contestazioni. Il TAR ha inoltre stabilito che la clausola dell'art. 17 del disciplinare, secondo cui il ricavo doveva superare il costo della manodopera incrementato del 50%, non poteva essere interpretata come automatica causa espulsiva: essa opera come indice presuntivo di incongruità, consentendo all'operatore di fornire la prova contraria sulla sostenibilità dell'offerta. Le valutazioni tecniche dovevano essere nuovamente svolte dalla stazione appaltante e non potevano essere sostituite direttamente dal giudice. L'annullamento dell'esclusione ha comportato, per invalidità derivata, l'annullamento dell'aggiudicazione alla seconda classificata. Non è stata adottata alcuna statuizione sull'inefficacia del contratto, poiché il contratto non era stato stipulato. La domanda risarcitoria è stata respinta perché il danno non era concretamente configurabile, potendo l'impresa risultare aggiudicataria oppure essere nuovamente esclusa all'esito del riesame. L'amministrazione dovrà adottare ulteriori provvedimenti, pronunciandosi nuovamente sull'istanza di autotutela con motivazione analitica. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  La gara è stata aggiudicata con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell'anomalia deve riguardare l'attendibilità, l'affidabilità e la sostenibilità complessiva dell'offerta sulla base di elementi seri, concreti e convergenti; le valutazioni tecnico-discrezionali spettano alla stazione appaltante.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento adottato dopo il riesame in autotutela deve essere adeguatamente motivato e confrontarsi con le deduzioni articolate dell'interessato.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  In sede cautelare la Sezione aveva fissato la sollecita definizione del merito senza adottare una misura sospensiva specifica.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia è stata trattata nell'ambito del rito speciale sugli appalti pubblici.

• art. 124 c.p.a.

  La domanda di risarcimento e di reintegrazione in forma specifica è stata proposta dalla ricorrente, ma il risarcimento è stato respinto per l'assenza di un danno concretamente configurabile.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta perché l'esito della riedizione del potere non consentiva ancora di individuare un danno attuale e certo.

• art. 18, comma 4, d.lgs. 36/2023

  La ricorrente aveva dedotto la violazione dello stand still, ma la decisione non ha fondato su tale profilo l'accoglimento.

Massime di principio

• Quando una stazione appaltante decide di riesaminare in autotutela un provvedimento di esclusione e adotta una conferma propria, non può limitarsi a richiamare le motivazioni originarie: deve svolgere un effettivo riesame e rispondere puntualmente alle deduzioni tecniche e giuridiche dell'operatore.
• L'amministrazione non ha un obbligo generale di avviare o concludere un procedimento di autotutela su istanza del privato; tuttavia, se sceglie discrezionalmente di esaminare l'istanza e di pronunciarsi, il nuovo provvedimento deve essere adeguatamente istruito e motivato.
• Una clausola della lex specialis che individui un rapporto minimo tra ricavi e costo della manodopera, se non prevista dalla legge come causa automatica di esclusione, deve essere interpretata come indice presuntivo di anomalia e deve consentire all'operatore di fornire la prova contraria della sostenibilità dell'offerta.
• L'errore contenuto nella rappresentazione preliminare della base di calcolo del ribasso non determina l'illegittimità dell'esclusione quando risulti non determinante e il provvedimento sia fondato su autonome, specifiche e analitiche ragioni di incongruità dell'offerta.
• Le valutazioni sulla congruità e sostenibilità dell'offerta sono tecnico-discrezionali e devono essere compiute dalla stazione appaltante; il giudice amministrativo non può sostituire direttamente la propria valutazione tecnica a quella amministrativa, ma può annullare l'atto per difetto di istruttoria o motivazione.
• L'annullamento dell'esclusione del concorrente primo classificato comporta l'invalidità derivata della successiva aggiudicazione disposta in favore del concorrente secondo classificato.

Come è indicizzato