Sentenza n. 3431/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La società ha contestato il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, deducendo violazione di plurimi principi costituzionali ed eurounitari, irretroattività, lesione del legittimo affidamento, sproporzione, violazione della libertà di iniziativa economica, alterazione dell’equilibrio economico dei contratti di fornitura e delle procedure di gara, nonché violazione delle disposizioni concernenti la fissazione annuale dei tetti, il monitoraggio della spesa, la certificazione dello sforamento e l’adozione delle linee guida. È stata inoltre dedotta la natura sostanzialmente tributaria del prelievo, con violazione della riserva di legge e della capacità contributiva, nonché l’illegittimità costituzionale della disciplina legislativa e la violazione dei principi eurounitari. Con motivi aggiunti sono stati impugnati i provvedimenti regionali e provinciali che hanno individuato le aziende soggette al ripiano e indicato, negli allegati, il fatturato e gli importi dovuti, con domande anche risarcitorie.

La decisione

Il ricorso principale è stato respinto. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ritenendo ragionevole e proporzionato il meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018, non lesivo della libertà di iniziativa economica, della riserva di legge, dell’irretroattività, dell’affidamento o dei principi eurounitari. Le imprese conoscevano già dal 2015 l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorrere al ripiano in caso di superamento; la successiva fissazione del tetto regionale nel 2019 e l’attuazione del meccanismo nel 2022 sono state ritenute attuative di un obbligo sostanziale già previsto dalla legge. Il payback non incide sui contratti di gara né modifica quantità o prezzi delle forniture, ma opera esternamente sulla posizione patrimoniale complessiva delle imprese; inoltre, non è stata dimostrata una riduzione eccessiva dei margini di utile. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. I provvedimenti regionali sono stati qualificati come atti meramente tecnico-contabili, vincolati e privi di esercizio di potere autoritativo, diretti soltanto a individuare le aziende e calcolare l’importo dovuto sulla base di dati contabili e percentuali predeterminati dalla legge e dagli atti statali. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’obbligazione di pagamento e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. È stata disposta la translatio iudicii ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  "ha introdotto la previsione di un tetto di spesa cui assoggettare gli acquisti, da parte del SSN, dei dispositivi medici"

  Prevede il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il relativo ripiano a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012

  "Il primo, a decorrere dal 2014, è stato fissato al valore del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard"

  Fissa il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  "ciascuna azienda fornitrice concorre alle predette quote in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato"

  Disciplina il superamento del tetto, la quota di ripiano a carico delle aziende fornitrici, il criterio proporzionale basato sul fatturato e la procedura di individuazione delle imprese e degli importi dovuti.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  "ha incaricato le regioni e le province autonome di definire, con proprio provvedimento, l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano"

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, regolando l’attuazione del payback per gli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  "ha istituito ... un fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l’anno 2023"

  Ha previsto un fondo a favore delle regioni e una riduzione dell’importo dovuto dalle aziende, successivamente oggetto della pronuncia della Corte costituzionale n. 139 del 2024.

• art. 11 c.p.a.

  "la causa ... può essere riassunta davanti al giudice ordinario, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato"

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario delle controversie dichiarate prive di giurisdizione amministrativa, conservando gli effetti processuali e sostanziali della domanda nei limiti previsti dalla legge.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e va regolata secondo il criterio ordinario della natura della situazione giuridica soggettiva.

• art. 41 Cost.

  "il meccanismo del c.d. payback ... costituisce una misura ragionevole e proporzionata"

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso che il payback violi la libertà di iniziativa economica, considerandolo un contributo solidaristico funzionale al contenimento della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  "la disciplina censurata ... contiene tutti gli elementi richiesti ... perché possa considerarsi rispettata la riserva di legge"

  Il meccanismo è stato qualificato come contributo di solidarietà, ma la relativa disciplina legislativa individua soggetti obbligati, oggetto e criteri essenziali della prestazione.

• art. 2 Cost.

  La Corte costituzionale, secondo il richiamo del TAR, ha escluso la violazione dei principi costituzionali prospettati in relazione all’affidamento e all’irretroattività.

• art. 117 Cost. e art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  Il TAR richiama la Corte costituzionale, che ha escluso la violazione della tutela della proprietà e dei principi convenzionali, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, di per sé, la libertà di iniziativa economica, l’irretroattività o il legittimo affidamento quando l’obbligo di concorrere al ripiano e i criteri essenziali di calcolo erano già previsti dalla legge al momento delle procedure di gara; la successiva fissazione dei tetti regionali e l’adozione degli atti attuativi possono avere natura meramente applicativa.
• Il payback dei dispositivi medici opera esternamente ai contratti di fornitura e alle procedure di gara: non modifica quantità, prezzi o esiti delle gare, ma incide sulla posizione patrimoniale complessiva delle imprese mediante un obbligo di contribuzione alla spesa sanitaria, purché non sia dimostrata una sproporzionata compressione dei margini economici.
• Quando la legge predetermina soggetti obbligati, oggetto della prestazione, percentuali di riparto e criteri di calcolo, il payback costituisce una prestazione imposta compatibile con la riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost., anche se la concreta quantificazione è effettuata mediante successivi atti amministrativi.
• I provvedimenti regionali che, nell’attuazione del payback, si limitano a verificare dati contabili, individuare le aziende fornitrici e applicare percentuali e criteri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali sono attività vincolate, tecnico-contabili e prive di potere autoritativo.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo dell’importo di payback posto a carico di una singola impresa riguarda un diritto soggettivo patrimoniale sorto nell’ambito di un rapporto paritario a valle dell’esercizio del potere amministrativo; pertanto, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella del giudice amministrativo.
• La qualificazione formale di un atto regionale come “provvedimento” e l’indicazione, in esso contenuta, della possibilità di impugnarlo davanti al giudice amministrativo non determinano la giurisdizione, che deve essere individuata in base alla natura effettiva dell’attività esercitata e al petitum sostanziale.

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