Sentenza n. 3932/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato il provvedimento regionale piemontese di ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, insieme agli atti statali presupposti, deducendo: violazione dell'art. 7 l. 241/1990 e del principio di partecipazione; violazione dei principi di trasparenza e conoscibilità dei dati, con difetto di istruttoria e motivazione; violazione e falsa applicazione dell'art. 9-ter d.l. 78/2015 e degli atti attuativi, travisamento dei fatti, inesatto accertamento dei presupposti e irragionevolezza; illegittimità costituzionale della disciplina legislativa per contrasto con gli artt. 3, 23 e 53 Cost., con i principi di capacità contributiva, uguaglianza, riserva di legge, legalità, sindacabilità degli atti amministrativi, ragionevolezza, proporzionalità, legittimo affidamento e certezza del diritto; incompatibilità del payback calcolato al lordo dell'IVA con il principio unionale di neutralità dell'IVA e con la direttiva 2006/112/CE; illegittimità dell'accordo del 7 novembre 2019 per fissazione retroattiva dei tetti regionali, violazione dell'affidamento, della buona fede e dei limiti al potere di fissazione dei tetti, nonché per difetto dei presupposti e consumazione del potere. Il ricorso contestava inoltre le modalità di ricognizione e certificazione dei fatturati da parte degli enti del servizio sanitario regionale.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso relativamente all'impugnazione degli atti statali e generali presupposti. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback per gli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato, giustificato dall'esigenza di razionalizzare la spesa sanitaria, e conforme alla riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. La disciplina individua infatti i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le quote di ripiano e le modalità essenziali di determinazione. Il giudice ha escluso anche la violazione dei principi di irretroattività e di legittimo affidamento: già dal 2015 le imprese conoscevano, o avrebbero dovuto conoscere secondo l'ordinaria diligenza, l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano in caso di superamento; gli interventi successivi avrebbero reso operativa una disciplina sostanziale già esistente. Il payback opera inoltre ab externo sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica le gare né i contratti di fornitura. È stata ritenuta infondata anche la contestazione relativa al calcolo al lordo dell'IVA, in quanto previsto dalla disciplina legislativa. Quanto al provvedimento della Regione Piemonte che ha individuato l'impresa e quantificato la quota di ripiano, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L'attività regionale è meramente tecnico-contabile, vincolata e ricognitiva: la Regione verifica i dati di fatturato, compila l'elenco e applica percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare un potere autoritativo o discrezionale. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento e spetta al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti a quest'ultimo entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  "in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale"

  Disciplina il payback, individua le quote di ripiano a carico delle imprese, stabilisce il calcolo al lordo dell'IVA e attribuisce alle Regioni il compito di redigere gli elenchi e quantificare le somme sulla base della previa verifica contabile.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  "rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA"

  Ha previsto che il superamento del tetto sia rilevato sul fatturato delle aziende al lordo dell'IVA.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato per rinviare alla motivazione di precedenti sentenze del TAR su questioni analoghe.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo ha dichiarato il difetto di giurisdizione, entro tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 133 c.p.a.

  Richiamato per escludere che la controversia rientri in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 7 l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente per la partecipazione procedimentale, ma la censura è stata ritenuta infondata nel quadro complessivo della decisione.

• artt. 3, 23, 41, 53 e 117 Cost.

  Le censure costituzionali sono state esaminate alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha escluso l'illegittimità della disciplina del payback per il periodo considerato.

• direttiva 2006/112/CE

  La contestazione della compatibilità del payback al lordo dell'IVA con il principio di neutralità dell'IVA è stata respinta.

Massime di principio

• Il provvedimento regionale che, ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, individua le aziende fornitrici soggette al payback e quantifica le somme dovute sulla base di dati contabili e percentuali predeterminati non costituisce esercizio di potere autoritativo, ma attività tecnica, vincolata, ricognitiva e riepilogativa.
• La controversia relativa al corretto calcolo della quota di payback dovuta da un'impresa fornitrice di dispositivi medici riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, quando l'amministrazione applica criteri e percentuali già stabiliti dalla legge e dagli atti statali senza margini di discrezionalità.
• Nel sistema del payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, le Regioni non possono determinare il tetto di spesa né certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento; devono limitarsi a verificare la coerenza dei dati contabili, individuare le imprese e applicare la quota di ripiano già determinata dalla legge e dagli atti statali.
• La disciplina del payback per gli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 richiamata dal giudice amministrativo, la riserva di legge, i principi di ragionevolezza e proporzionalità, né il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di concorrere al ripiano in caso di superamento del tetto era conoscibile dalle imprese già dal 2015.
• Il payback opera sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa fornitrice e non modifica retroattivamente l'oggetto, il prezzo o l'esito delle procedure di gara e dei contratti di fornitura; pertanto, non costituisce una rimodulazione dei contratti pubblici.

Come è indicizzato