Sentenza n. 4086/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato le determinazioni dirigenziali comunali che hanno dichiarato la decadenza dalla convenzione ex art. 35 della legge n. 865/1971 e l'estinzione del diritto di superficie, chiedendone l'annullamento, l'accertamento della propria titolarità del diritto, la reintegrazione nella relativa titolarità e il risarcimento dei danni. Ha dedotto, in particolare, che non sussistesse la violazione della convenzione derivante dal mancato riconoscimento del diritto di prelazione agli ex assegnatari; che fosse illegittima la contestazione relativa alla vendita all'asta, a prezzo di mercato, di alloggi ERP abusivamente occupati; e che fosse erroneo ritenere invalide le vendite per omessa comunicazione al Comune del programma di liquidazione fallimentare. Il Comune e gli intervenienti ad opponendum hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso per omessa notificazione ai controinteressati e l'infondatezza nel merito. Gli intervenienti hanno inoltre prospettato due ulteriori cause di decadenza, derivanti automaticamente dal fallimento della concessionaria e dalla revoca del finanziamento regionale.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità per omessa notificazione ai controinteressati, ritenendo che gli ex assegnatari occupanti sine titulo non fossero controinteressati ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a.: i loro nominativi non risultavano dagli atti impugnati e la loro posizione era soltanto mediata e riflessa, non personale, immediata, diretta ed effettiva. Ha invece dichiarato parzialmente inammissibile l'intervento ad opponendum nella parte in cui introduceva autonome e ulteriori ragioni di decadenza, poiché l'intervento può contenere difese e sollecitare questioni rilevabili d'ufficio, ma non ampliare il thema decidendum mediante nuove cause petendi o autonome ragioni ostative. Nel merito, il Collegio ha qualificato i provvedimenti come atti plurimotivati e ha ritenuto sufficiente la legittimità di una sola autonoma ragione giustificativa. In particolare, ha giudicato legittima la decadenza fondata sulla violazione grave e reiterata della convenzione per avere il Fallimento posto in vendita all'asta, a prezzo di mercato, alloggi ERP abusivamente occupati. La convenzione vietava la cessione a terzi del diritto di superficie senza preventiva autorizzazione comunale, prevedeva la destinazione degli immobili all'edilizia convenzionata per soggetti fragili o disagiati e consentiva la cessione esclusivamente ai soggetti aventi i requisiti previsti, dopo il periodo minimo di locazione. Secondo il TAR, il mancato esercizio della prelazione da parte degli assegnatari non rendeva gli alloggi liberamente alienabili a terzi, neppure a prezzo calmierato, perché ciò avrebbe frustrato la finalità pubblicistica dell'ERP e attribuito un vantaggio economico indebito al concessionario. La legittimità di tale autonoma motivazione ha comportato l'assorbimento degli altri motivi. Sono state quindi respinte anche le domande di accertamento della titolarità del diritto di superficie, di reintegrazione e di risarcimento, per incompatibilità logica con il rigetto della domanda di annullamento. Le spese sono state integralmente compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il controinteressato deve essere individuato sia formalmente, mediante menzione nel provvedimento impugnato, sia sostanzialmente, quale titolare di un interesse personale, immediato, diretto ed effettivo contrario a quello del ricorrente.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato quale disciplina delle memorie depositate e scambiate prima dell'udienza pubblica.

• art. 30 c.p.a.

  Invocato per la domanda risarcitoria, respinta in conseguenza del rigetto della domanda di annullamento.

• art. 35 l. 865/1971

  Costituisce la base normativa della convenzione relativa alla concessione del diritto di superficie per la realizzazione di alloggi ERP.

• art. 9 l. 493/1993

  Richiamato quale base dei contributi pubblici assegnati per la realizzazione del piano di edilizia residenziale popolare.

• art. 2 della Convenzione ex art. 35 l. 865/1971

  “è comunque vietata tassativamente, salvo preventiva espressa autorizzazione dell’Amministrazione Comunale, la cessione a terzi del diritto di superficie sull’area che con il presente atto viene costituito. In caso di inosservanza di tale divieto il concessionario sarà considerato immediatamente ed automaticamente decaduto”

  La violazione del divieto di cessione a terzi senza autorizzazione comunale determina la decadenza automatica del concessionario; la disposizione è stata letta insieme ai vincoli di destinazione ERP e alle regole sulla cessione degli alloggi.

• art. 5 della Convenzione ex art. 35 l. 865/1971

  “vincolati alle destinazioni d’uso indicate nel progetto urbanistico”

  Gli immobili e l'area sono vincolati alla destinazione di edilizia convenzionata realizzata con contributi pubblici e destinata a soggetti in condizioni di fragilità e disagio.

• art. 17 della Convenzione ex art. 35 l. 865/1971

  Individua i requisiti necessari per essere assegnatari degli alloggi economici e popolari.

• art. 18 della Convenzione ex art. 35 l. 865/1971

  “gli alloggi potranno essere ceduti esclusivamente ai soggetti che abbiano i requisiti indicati nell’articolo 17 […] dopo la locazione degli alloggi medesimi per un tempo non inferiore ad 8 anni od entro i termini stabiliti dalla legge di finanziamento”

  La cessione degli alloggi è consentita esclusivamente ai soggetti in possesso dei requisiti previsti e dopo il periodo minimo di locazione; il mancato esercizio della prelazione non abilita alla vendita libera a terzi.

Massime di principio

• In presenza di un atto amministrativo plurimotivato, è sufficiente che una sola delle autonome ragioni poste a fondamento dell'atto sia legittima e idonea a sostenerlo; in tal caso il ricorso va respinto e le censure rivolte contro le ulteriori motivazioni possono essere assorbite.
• Ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a., il controinteressato deve risultare nominativamente dal provvedimento impugnato e deve essere titolare di un interesse personale, immediato, diretto ed effettivo, contrario a quello del ricorrente. Un interesse soltanto mediato e riflesso non impone la notificazione individuale del ricorso.
• L'intervento ad opponendum consente di svolgere difese e di sottoporre al giudice questioni processuali rilevabili d'ufficio, ma non permette di introdurre autonome ragioni ostative o nuove cause petendi, ampliando il thema decidendum rispetto al provvedimento impugnato.
• In una convenzione ERP che vincola gli immobili a una destinazione sociale e limita la cessione ai soggetti in possesso di specifici requisiti, il mancato esercizio della prelazione da parte degli assegnatari non rende gli alloggi liberamente alienabili a terzi, neppure a prezzo calmierato, in assenza dell'autorizzazione prevista dalla convenzione.
• La vendita a terzi di alloggi ERP realizzati mediante contributi pubblici, in violazione dei vincoli convenzionali di destinazione e del divieto di cessione, può integrare una violazione grave e reiterata idonea a fondare la decadenza dalla concessione del diritto di superficie.

Come è indicizzato