Cassazione Civile, Ordinanza n. 06831/2025 del 14/03/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da una serie di avvisi di accertamento emessi per il pagamento del canone di occupazione di spazi e aree pubbliche relativo al soprassuolo comunale occupato da cavalcavia autostradali. La società concessionaria autostradale ha contestato: l’assenza del presupposto del canone, sostenendo che non vi fosse una concessione comunale e che l’opera insistesse su beni e scelte pianificatorie riconducibili allo Stato; l’operatività dell’esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato; l’illegittimità della sanzione per omesso/tardivo versamento, per asserita mancanza di base legale; e l’inesistenza di una responsabilità sanzionatoria, invocando una causa di esclusione della responsabilità in ragione della concessione autostradale e dei vincoli pubblicistici dell’attività. La Corte d’appello ha confermato la debenza del canone e delle sanzioni, valorizzando la natura del COSAP come corrispettivo dovuto per l’occupazione di fatto del suolo pubblico e la non estensibilità dell’esenzione riservata allo Stato alla società concessionaria che gestisce l’opera in autonomia economica e funzionale.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondati i motivi con cui si negava la debenza del COSAP e si invocava l’esenzione per occupazioni effettuate dallo Stato, affermando che, nel caso di occupazione di spazi soprastanti strade comunali mediante viadotti autostradali, il presupposto del canone sussiste anche in difetto di formale concessione comunale, essendo sufficiente l’occupazione di fatto realizzata dalla società concessionaria che trae utilità economica dalla gestione dell’infrastruttura. Ha inoltre ritenuto legittima la sanzione per omesso versamento, poiché la disciplina regolamentare richiamata dal d.lgs. n. 446/1997 consente la previsione di sanzioni anche per occupazioni abusive/di fatto e il principio di legalità è rispettato. È stata esclusa anche la causa di esonero da responsabilità invocata con riferimento all’adempimento di un dovere o all’esercizio di facoltà legittima. Il ricorso è stato quindi respinto, con conferma della decisione di merito.

Norme richiamate

• art. 38 d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  sono soggette alla tassa le occupazioni di qualsiasi natura, effettuate, anche senza titolo

  la norma individua il presupposto impositivo delle occupazioni di spazi e aree pubbliche, comprensive anche delle occupazioni soprastanti il suolo pubblico.

• art. 39 d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  la tassa è dovuta ... dal titolare dell'atto di concessione o di autorizzazione o, in mancanza, dall'occupante di fatto, anche abusivo

  in assenza di titolo concessorio, obbligato è l’occupante di fatto, anche abusivo.

• art. 49 d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  Sono esenti dalla tassa: a) le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni, province ...

  l’esenzione ha portata tassativa e non è estensibile per analogia alla società concessionaria che realizza e gestisce l’opera.

• art. 63 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  I comuni e le province possono ... prevedere che l'occupazione ... sia assoggettata ... al pagamento di un canone ...; ... previsione delle sanzioni amministrative pecuniarie ...

  legittima l’istituzione del COSAP e la previsione regolamentare di sanzioni per occupazioni abusive e per il mancato pagamento.

• art. 4 legge n. 689/1981

  non ricorre una causa di esclusione della responsabilità, poiché l’occupazione abusiva/di fatto non è compiuta nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima.

• art. 267 TFUE

  la richiesta di rinvio pregiudiziale è stata di fatto disattesa, perché non è stata ravvisata una questione di compatibilità eurounitaria tale da incidere sulla soluzione della controversia.

• art. 106, comma 2, TFUE

  richiamato per escludere che la forma privata della società concessionaria la sottragga automaticamente alle regole ordinarie applicabili agli operatori economici.

• art. 822 c.c.

  la disciplina demaniale non comporta automaticamente il trasferimento della strada interessata allo Stato; occorre distinguere tra proprietà del manufatto e proprietà del suolo sottostante.

• art. 11 del regolamento COSAP del Comune di Ferrara

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la mancanza di poteri comunali di rimozione, ma tale argomento è stato ritenuto non decisivo.

• art. 35, comma 1, lett. a), regolamento COSAP del Comune di Ferrara

  l’esenzione per le occupazioni dello Stato non si estende alla società concessionaria che occupa di fatto lo spazio pubblico.

• art. 41, comma 4, regolamento COSAP del Comune di Ferrara

  ha costituito base regolamentare della sanzione per omesso o tardivo pagamento.

• art. 24, comma 7, regolamento COSAP del Comune di Ferrara

  richiamato nel motivo sulla sanzione, senza esito favorevole alla ricorrente.

• art. 43, comma 3, regolamento COSAP del Comune di Ferrara

  richiamato nel motivo sulla sanzione, senza esito favorevole alla ricorrente.

Massime di principio

• Il COSAP ha natura di corrispettivo per l’utilizzazione particolare o eccezionale di beni pubblici e non richiede necessariamente un formale atto concessorio: è sufficiente l’occupazione di fatto dello spazio pubblico.
• Quando il regolamento prevede un’esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato, tale esenzione è di stretta interpretazione e non può essere estesa alla società concessionaria che realizza e gestisce l’opera in autonomia economica e funzionale, anche se l’infrastruttura è destinata a ritornare allo Stato al termine della concessione.
• Ai fini dell’obbligazione COSAP rileva l’occupazione dello spazio appartenente all’ente locale e l’utilità particolare che ne trae il soggetto occupante; non è decisivo che l’opera sia stata programmata o autorizzata da leggi statali anteriori alla disciplina locale sul canone.
• La proprietà statale dell’infrastruttura o la sua funzione pubblicistica non escludono, di per sé, la soggezione al canone quando l’occupazione del suolo comunale o provinciale sia materialmente realizzata e gestita dalla concessionaria.
• Le sanzioni per omesso pagamento del COSAP sono legittime se previste dal regolamento adottato ai sensi dell’art. 63 d.lgs. n. 446/1997, che consente la disciplina delle occupazioni abusive e delle relative sanzioni pecuniarie.
• La causa di esclusione della responsabilità ex art. 4 l. n. 689/1981 non opera quando il soggetto, pur operando nell’ambito di una concessione pubblica, realizzi un’occupazione di fatto in assenza del necessario titolo comunale.

Come è indicizzato