Sentenza n. 5267/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia concerneva l’aggiudicazione della concessione del servizio di installazione e gestione di distributori automatici, contestata da We You per l’erronea attribuzione a IVS dei punteggi premiali relativi ai prodotti biologici da “filiera corta” e “chilometro zero”. IVS ha appellato la sentenza di primo grado deducendo: l’improcedibilità o inammissibilità del ricorso originario per mancata impugnazione del successivo decreto di affidamento; l’inammissibilità delle censure di We You perché dirette a sostituire il giudizio del giudice alle valutazioni tecnico-discrezionali della commissione; l’erronea interpretazione della lex specialis quanto al computo delle varianti di gusto come prodotti distinti; l’erroneità del riconoscimento a We You del punteggio per la filiera corta; l’erroneità del riconoscimento a We You del punteggio per il chilometro zero; infine, l’erroneità della prova di resistenza e della riparametrazione dei punteggi. IVS ha inoltre prodotto in appello una relazione tecnica a sostegno delle proprie tesi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello, confermando la sentenza di primo grado, sebbene con diversa motivazione su alcuni profili. Ha ritenuto infondato il motivo relativo alla mancata impugnazione del decreto direttoriale di affidamento: il provvedimento del 25 agosto 2025, denominato dichiarazione di efficacia dell’aggiudicazione, costituiva il provvedimento di aggiudicazione, mentre il successivo decreto di affidamento era meramente esecutivo e consequenziale, privo di autonome valutazioni e quindi non lesivo in modo distinto. Ha respinto anche le censure sui limiti del sindacato giurisdizionale, precisando che l’interpretazione e l’applicazione della lex specialis sono pienamente sindacabili e non costituiscono sostituzione del giudice alla commissione. È stata ritenuta corretta l’esclusione dal computo autonomo delle diverse varianti di gusto riconducibili alla medesima categoria merceologica: il disciplinare e i CAM valorizzano categorie o tipologie di prodotto, non la mera moltiplicazione delle varianti commerciali. Il Consiglio ha inoltre chiarito che la stazione appaltante deve verificare già in gara la riconducibilità dei prodotti indicati alle categorie premianti, senza rinviare integralmente tale verifica alla fase esecutiva. La relazione tecnica prodotta per la prima volta in appello è stata dichiarata inammissibile ai sensi dell’art. 104 c.p.a. Il quarto motivo è stato accolto limitatamente al punteggio per la filiera corta spettante a We You: per tre prodotti da forno, le fasi di macinazione erano svolte da soggetti diversi e comportavano più di un intermediario tra produttore e consumatore; tali prodotti non erano quindi qualificabili come prodotti da filiera corta e We You perdeva i cinque punti premiali. È stato invece respinto il motivo sul chilometro zero: il prodotto proveniente dalla Val Venosta rientrava nella definizione normativa, mentre la cessazione della produzione dello yogurt era successiva alla presentazione delle offerte e non poteva incidere sulla valutazione. Ricalcolati i punteggi, We You conservava il primo posto: 51 punti per l’offerta tecnica, riparametrati a 70, e 24,31 punti per l’offerta economica, per un totale di 94,31; IVS otteneva 63,13 punti tecnici e 30 economici, per un totale di 93,13. La doglianza sulla riparametrazione per singolo criterio è stata dichiarata tardiva e comunque irrilevante ai fini dell’esito. L’aggiudicazione a favore di We You è pertanto rimasta ferma, salva la verifica dei requisiti di legge per la stipula. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023

  L’organo preposto alla valutazione delle offerte predispone la proposta di aggiudicazione alla migliore offerta non anomala. L’organo competente a disporre l’aggiudicazione esamina la proposta, e, se la ritiene legittima e conforme all’interesse pubblico, dopo aver verificato il possesso dei requisiti in capo all’offerente, dispone l’aggiudicazione, che è immediatamente efficace.

  L’aggiudicazione è disposta dall’organo competente dopo la verifica dei requisiti ed è immediatamente efficace; nel caso concreto il provvedimento del 25 agosto 2025 aveva tale natura.

• art. 18, comma 2, d.lgs. 36/2023

  La stipula del contratto avrà luogo entro 60 giorni dalla data del presente provvedimento.

  Il riferimento contenuto nell’atto al termine per la stipula confermava che il provvedimento del 25 agosto 2025 era l’aggiudicazione.

• art. 18, comma 3, lett. d), d.lgs. 36/2023

  Per la stipula del contratto non opera il termine dilatorio di 32 giorni.

  Il richiamo nel provvedimento del 25 agosto 2025 al termine dilatorio costituiva ulteriore elemento identificativo dell’aggiudicazione.

• art. 90, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

  L’indicazione del termine dilatorio per la stipulazione e la comunicazione agli offerenti sono elementi propri del provvedimento di aggiudicazione; la loro assenza nel successivo decreto di affidamento ne confermava la natura meramente esecutiva.

• art. 8, comma 1, lett. g), Allegato I.2 al d.lgs. 36/2023

  Anche il RUP può adottare l’aggiudicazione quando, secondo l’ordinamento della stazione appaltante, dispone del potere di manifestarne all’esterno la volontà.

• art. 6, comma 1, lett. e), l. 241/1990

  Richiamato quale precedente generale sulla competenza del responsabile del procedimento a manifestare all’esterno la volontà dell’amministrazione, ove ne abbia il potere.

• art. 104 c.p.a.

  La relazione tecnica prodotta per la prima volta in appello è stata dichiarata inammissibile, non essendo stata provata l’impossibilità di produrla in primo grado né la sua indispensabilità.

• art. 2, comma 1, lett. b), l. 61/2022

  Prodotti agricoli e alimentari nazionali provenienti da filiera corta: i prodotti la cui filiera produttiva risulti caratterizzata dall’assenza di intermediari commerciali, ovvero composta da un solo intermediario tra il produttore, singolo o associato in diverse forme di aggregazione, e il consumatore finale.

  La filiera corta richiede che nell’intero ciclo produttivo-commerciale vi siano al massimo un intermediario tra il produttore e il consumatore; devono essere considerate anche le fasi antecedenti alla trasformazione, quali coltivazione, raccolta e macinazione.

• art. 2, comma 1, lett. a), l. 61/2022

  Prodotti agricoli e alimentari a chilometro zero: i prodotti ... provenienti da luoghi di produzione e di trasformazione ... posti a una distanza non superiore a 70 chilometri di raggio dal luogo di vendita, o comunque provenienti dalla stessa provincia del luogo di vendita, o dal luogo di consumo del servizio di ristorazione.

  La provenienza dalla medesima provincia del luogo di vendita è sufficiente a integrare la definizione normativa di prodotto a chilometro zero, anche se il produttore ha espresso una diversa qualificazione giuridica.

• art. 38, par. 2, TFUE

  I prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca, come pure i prodotti di prima trasformazione che sono in diretta connessione con tali prodotti.

  La nozione unionale di prodotti agricoli comprende anche i prodotti di prima trasformazione, senza contrapposizione netta ai prodotti alimentari.

• art. 2 Regolamento (CE) n. 178/2002

  Qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato, destinato ad essere ingerito, o di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerito, da esseri umani.

  La nozione di alimento comprende prodotti non trasformati e prodotti trasformati; non è quindi corretto identificare automaticamente prodotto alimentare e prodotto trasformato.

• art. 3, punti 16 e 17, Regolamento (CE) n. 178/2002

  La nozione di produzione comprende anche la produzione primaria, inclusi, ad esempio, produzione e raccolto; il produttore non coincide necessariamente con il soggetto che realizza la trasformazione finale.

• punti 2.3.2.1 e 2.3.2.2 del d.m. 6 novembre 2023

  L’offerente deve dimostrare il proprio impegno a fornire un determinato numero di tipologie di prodotto, riportando in sede di offerta le informazioni idonee alla verifica del rispetto del criterio, insieme all’elenco dei prodotti certificati biologici forniti.

  Il punteggio premiale per filiera corta e chilometro zero presuppone una verifica in gara della riconducibilità dei prodotti alle categorie premianti; la verifica in esecuzione riguarda invece l’effettiva fornitura dei prodotti promessi.

• art. 104 c.p.a.

  La relazione tecnica prodotta per la prima volta in appello è stata dichiarata inammissibile, non essendo stata provata l’impossibilità di produrla in primo grado né la sua indispensabilità.

Massime di principio

• Quando la stazione appaltante ha già adottato un provvedimento di aggiudicazione efficace, il successivo atto di affidamento del servizio, fondato esclusivamente sull’aggiudicazione e privo di autonome valutazioni sulla selezione del contraente, ha natura meramente esecutiva e consequenziale; la sua mancata impugnazione non determina l’improcedibilità del ricorso tempestivamente proposto contro l’aggiudicazione.
• L’interpretazione della lex specialis e la verifica della corretta applicazione dei criteri di gara costituiscono attività pienamente sindacabili dal giudice amministrativo e non integrano un’inammissibile sostituzione alle valutazioni tecnico-discrezionali della commissione.
• Quando il disciplinare attribuisce punteggi in funzione del numero di prodotti o categorie presenti in un paniere, le varianti di gusto riconducibili alla medesima tipologia merceologica non possono essere conteggiate autonomamente, salvo un’espressa previsione contraria della lex specialis.
• La stazione appaltante deve verificare già nella fase selettiva, sulla base della documentazione dell’offerta, l’astratta riconducibilità dei prodotti alle categorie cui è collegato il punteggio premiale; la verifica in fase esecutiva riguarda invece l’effettiva fornitura dei prodotti promessi e non sostituisce il controllo preliminare sull’offerta.
• Ai fini della nozione di filiera corta, devono essere considerate tutte le fasi della filiera produttiva, comprese quelle antecedenti alla trasformazione finale, come coltivazione, raccolta e macinazione; un prodotto non è qualificabile come a filiera corta quando tra il produttore e il consumatore intervengono più di un intermediario.
• La qualificazione di un prodotto come a chilometro zero dipende dai dati oggettivi relativi ai luoghi di produzione, trasformazione e vendita o consumo previsti dalla legge, non dalla qualificazione giuridica eventualmente formulata dal produttore privo di conoscenza del luogo finale di vendita.

Come è indicizzato