Sentenza n. 3506/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda una domanda di condono edilizio presentata nel 1986 per un locale magazzino/deposito realizzato senza titolo, situato in area sottoposta a vincolo archeologico e paesaggistico. Dopo l'acquisizione, nel 2015, del parere favorevole di compatibilità paesaggistica e del nulla osta dell'autorità competente, Roma Capitale comunicava il rilascio del permesso di costruire in sanatoria, subordinandone il ritiro al pagamento di euro 35.015,79. La società contestava la debenza delle somme sostenendo: l'illegittimità della richiesta economica; la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono ai sensi dell'art. 35 della legge n. 47 del 1985; la prescrizione del diritto del Comune al conguaglio; l'avvenuto pagamento, già nel 2003, di oneri concessori e diritti di segreteria; l'erroneità o eccessività della nuova quantificazione. In appello contestava inoltre la declaratoria di inammissibilità del primo motivo per violazione dell'art. 40 c.p.a. e invocava l'art. 17-bis e l'art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990. Roma Capitale eccepiva l'inammissibilità dell'appello per difetto di specificità e ne chiedeva comunque il rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, prescindendo dall'eccezione preliminare di inammissibilità formulata da Roma Capitale. Ha confermato la declaratoria di inammissibilità del primo motivo: il ricorso originario richiamava genericamente l'art. 39 della legge n. 724 del 1994 e la legge n. 47 del 1985, senza individuare la specifica disposizione violata né spiegare perché la fattispecie fosse estranea al modello normativo; anche la domanda restitutoria era meramente assertiva. Ha confermato il rigetto della censura sul silenzio-assenso: nelle aree vincolate, il titolo tacito previsto dall'art. 35 della legge n. 47 del 1985 presuppone il previo parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo. Poiché tali atti di assenso erano intervenuti soltanto nel 2015, prima di tale momento non si era formato alcun titolo tacito favorevole. Di conseguenza, non poteva decorrere, nei termini prospettati dalla società, la prescrizione del diritto comunale al conguaglio, correlato alla positiva definizione del procedimento di condono. L'art. 17-bis della legge n. 241 del 1990 è stato ritenuto inconferente, perché disciplina il silenzio-assenso endoprocedimentale tra amministrazioni e opera su un piano diverso dal silenzio-assenso sul condono; inoltre, essendo stato introdotto nel 2015, non era applicabile ai fatti anteriori. Parimenti non era applicabile l'art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990, introdotto nel 2020. Il Collegio ha poi confermato la carenza di prova dei pagamenti e dell'erroneità della quantificazione. La documentazione fotografica prodotta in appello era soggetta al divieto di nova di cui all'art. 104, comma 2, c.p.a.; comunque, la documentazione presentava una contraddizione sulle date dei versamenti e non superava l'insufficienza probatoria rilevata dal TAR. Non operava neppure il principio di non contestazione, poiché il provvedimento impugnato indicava espressamente l'assenza di precedenti versamenti. In applicazione dell'art. 2697 c.c., spettava alla società allegare e provare i pagamenti e indicare concretamente gli errori della nuova quantificazione. Il metodo acquisitivo non poteva supplire alla genericità delle allegazioni. Anche la prova di precedenti pagamenti non sarebbe stata sufficiente, da sola, a invalidare la richiesta del 2015, essendo intervenuta una autonoma rideterminazione degli importi secondo le deliberazioni consiliari applicabili. La società avrebbe dovuto indicare la voce duplicata o erroneamente computata, il criterio illegittimamente applicato e l'importo corretto. La sentenza di primo grado è stata quindi integralmente confermata. L'appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  impone al ricorrente l’esposizione dei motivi specifici sui quali il ricorso si fonda

  La censura deve essere sufficientemente specifica e identificabile quanto alla violazione normativa e alle ragioni della sua applicazione alla fattispecie; deduzioni generiche e domande restitutorie meramente assertive sono inammissibili.

• art. 35 legge 28 febbraio 1985, n. 47

  formazione del titolo tacito di cui all’art. 35 della legge n. 47 del 1985

  In materia di condono edilizio relativo a immobile sottoposto a vincoli, il silenzio-assenso presuppone la previa acquisizione del parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo.

• art. 17-bis l. 241/1990

  silenzio-assenso endoprocedimentale tra amministrazioni

  Disciplina i rapporti orizzontali tra amministrazioni nell'ambito di un procedimento ancora aperto e non modifica i presupposti speciali del silenzio-assenso sul condono edilizio.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La disposizione, introdotta dal decreto-legge n. 76 del 2020, non è applicabile ai fatti anteriori oggetto di causa.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La documentazione nuova prodotta in appello non può essere utilizzata nei limiti in cui costituisca un nuovo elemento probatorio non dedotto tempestivamente in primo grado.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  principio di non contestazione

  La non contestazione richiede un'allegazione puntuale e specifica del fatto e l'assenza di una presa di posizione contraria; non opera quando l'atto impugnato nega espressamente il fatto allegato.

• art. 2697 cod. civ.

  spetta a chi agisce in giudizio allegare e provare i fatti posti a fondamento della propria pretesa

  Anche nel processo amministrativo grava sulla parte che deduce l'avvenuto pagamento o l'erroneità della pretesa amministrativa l'onere di allegare e provare tali circostanze. Il metodo acquisitivo non supplisce all'inerzia o alla genericità della parte.

• art. 39 legge 23 dicembre 1994, n. 724

  Il richiamo generico alla disposizione, senza individuazione della specifica previsione violata e senza raccordo concreto con la fattispecie, non soddisfa l'onere di specificità dei motivi.

Massime di principio

• In presenza di un vincolo archeologico o paesaggistico, il silenzio-assenso previsto dall'art. 35 della legge n. 47 del 1985 per il condono edilizio non si perfeziona prima dell'acquisizione del parere favorevole o del nulla osta dell'autorità preposta alla tutela del vincolo.
• La pretesa dell'amministrazione al pagamento del conguaglio di oblazione, oneri concessori e diritti, nell'ambito di un procedimento speciale di condono edilizio, non è soggetta alla prescrizione prospettata sulla base del mero decorso del tempo dalla presentazione della domanda quando non si sia ancora perfezionato il titolo tacito; nelle aree vincolate, il procedimento resta correlato alla previa definizione favorevole dei subprocedimenti relativi ai vincoli.
• L'art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, relativo al silenzio-assenso endoprocedimentale tra amministrazioni, non sostituisce né modifica i presupposti del silenzio-assenso speciale previsto dalla disciplina del condono edilizio.
• Nel processo amministrativo, chi deduce l'avvenuto pagamento di somme richieste dall'amministrazione o l'erroneità della loro quantificazione deve fornire allegazioni specifiche e adeguata prova documentale; il metodo acquisitivo non consente al giudice di supplire integralmente alla carenza di allegazioni o di avviare un'indagine esplorativa.
• La prova di precedenti pagamenti non è di per sé sufficiente a contestare una successiva richiesta economica se l'amministrazione ha proceduto a una autonoma rideterminazione degli importi; il privato deve indicare concretamente le voci duplicate o erroneamente calcolate, il parametro illegittimamente applicato e l'importo corretto.
• Il ricorso deve individuare con chiarezza la specifica violazione normativa e le ragioni per cui essa si applica al caso concreto; la genericità delle censure e delle domande restitutorie comporta l'inammissibilità del motivo ai sensi dell'art. 40 c.p.a.

Come è indicizzato