Ordinanza n. 1336/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'associazione ha impugnato il decreto ministeriale che ha ricostituito presso il Ministero il Comitato Tecnico Faunistico-Venatorio Nazionale, nonché gli atti preparatori e il successivo decreto di nomina dei componenti, lamentando l'incompetenza del Ministro, poiché l'art. 8 della legge n. 157/1992 prevedeva la costituzione del Comitato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 17 della legge n. 400/1988, sostenendo che la disciplina della composizione, delle funzioni e dell'organizzazione dell'organo avesse natura regolamentare e richiedesse il rispetto delle garanzie procedimentali proprie dei regolamenti governativi o ministeriali. Sono state denunciate anche la violazione dell'art. 8 della legge n. 157/1992, il difetto di istruttoria e motivazione, l'illogicità, il travisamento, lo sviamento, la violazione dei principi di rappresentatività e di parità di trattamento, per avere il decreto ridotto il numero dei rappresentanti delle associazioni venatorie nazionali riconosciute e, in concreto, escluso l'associazione appellante, mantenendo invece la rappresentanza di altre categorie. In via subordinata è stata prospettata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 453, della legge n. 197/2022, nella parte in cui attribuisce al Ministro un potere ampio e indeterminato di ricostituire, modificare, trasformare o sopprimere organismi e di ridefinirne composizione, finalità e funzioni, in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 10, 18, 48, 49, 51, 70, 76, 95, 97, 113 e 117 Cost. e ai principi di proporzionalità, ragionevolezza, rappresentatività, uguaglianza e parità di trattamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato, esaminando l'appello ai fini della rilevanza della questione costituzionale, ha ritenuto infondati i motivi relativi all'incompetenza ministeriale e alla violazione dell'art. 8 della legge n. 157/1992, qualora si applichi l'art. 1, comma 453, della legge n. 197/2022: tale disposizione è stata ritenuta idonea a sostituire implicitamente il precedente assetto e ad attribuire direttamente al Ministro il potere di ricostituire e modificare gli organismi operanti presso il Ministero. Per la stessa ragione il Collegio ha escluso, allo stato, la violazione dell'art. 17 della legge n. 400/1988. Tuttavia, ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della norma primaria, poiché essa realizza una delegificazione estremamente generica mediante un decreto ministeriale non regolamentare, consentendo la modifica sostanziale, la trasformazione o la soppressione di organismi e la ridefinizione della loro composizione e delle loro funzioni senza criteri legislativi sufficientemente determinati. Secondo il Collegio, la disposizione potrebbe violare gli artt. 70, 76, 97 e 113 Cost., anche perché sottrae la materia alle garanzie previste dall'art. 17, commi 2 e 3, della legge n. 400/1988 e rende difficoltoso il controllo giurisdizionale sull'atto attuativo. La questione è stata ritenuta non manifestamente infondata anche con riferimento agli artt. 1, 2, 3, 10, 18, 48, 49, 51, 97 e 117 Cost. e ai principi di proporzionalità, ragionevolezza, rappresentatività e parità di trattamento, in quanto la norma consente di eliminare la rappresentanza di intere categorie o associazioni nazionali senza parametri legislativi predeterminati. Il giudizio di appello è stato sospeso, con trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese è stata riservata.

Norme richiamate

• art. 1, comma 453, legge 29 dicembre 2022, n. 197

  al fine di razionalizzare la spesa, semplificare gli adempimenti e incrementare l’efficienza [...] il Ministro [...] provvede, con proprio decreto [...] alla ricognizione degli organismi [...] alla revisione della rispettiva composizione [...] con facoltà di modificarne altresì la composizione, di trasformarne le finalità e le funzioni, di istituire nuovi organismi [...] di accorpare ovvero sopprimere quelli reputati non utili o funzionali

  La disposizione attribuisce al Ministro un potere di ricostituzione e modifica degli organismi operanti presso il Ministero, ma il Consiglio di Stato dubita della sua costituzionalità per l'estrema genericità dei criteri e per l'effetto di delegificazione realizzato mediante decreto ministeriale non regolamentare.

• art. 8 legge 11 febbraio 1992, n. 157

  da un rappresentante per ogni associazione venatoria nazionale riconosciuta; [...] costituito [...] con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri

  La disciplina originaria prevedeva la costituzione del Comitato con D.P.C.M. e la presenza di un rappresentante per ciascuna associazione venatoria nazionale riconosciuta. Il Collegio ritiene che tale assetto sia stato implicitamente sostituito dalla disciplina del 2022, la cui legittimità costituzionale è però sottoposta a scrutinio.

• art. 17, commi 2 e 3, legge 23 agosto 1988, n. 400

  La norma disciplina i regolamenti governativi e ministeriali, prevedendo garanzie quali il parere del Consiglio di Stato, la registrazione della Corte dei conti e, per i regolamenti ministeriali, la comunicazione al Presidente del Consiglio. Il decreto ministeriale in esame avrebbe sostanzialmente contenuto regolamentare, ma è stato adottato al di fuori di tali garanzie.

• art. 70 Cost.

  È richiamato quale parametro relativo alla funzione legislativa e al divieto di delegificazione priva di criteri sufficientemente determinati.

• art. 76 Cost.

  È richiamato quale parametro relativo ai limiti e ai criteri dell'attribuzione normativa al Governo.

• art. 95 Cost.

  È richiamato in relazione alla funzione del Presidente del Consiglio di mantenere l'unità di indirizzo politico e amministrativo, anche mediante le garanzie previste per i regolamenti ministeriali.

• art. 97 Cost.

  I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione

  La riserva di legge in materia di organizzazione degli uffici richiede che la disciplina legislativa determini almeno criteri sufficientemente specifici, non potendo rimettere a un decreto ministeriale un potere sostanzialmente libero di modificare composizione e funzioni di un organo.

• art. 113 Cost.

  È richiamato poiché l'indeterminatezza della norma attributiva del potere potrebbe rendere impossibile un effettivo controllo giurisdizionale sull'atto amministrativo attuativo.

• artt. 134 Cost. e 1 della legge costituzionale n. 1/1948

  Costituiscono la base costituzionale del giudizio incidentale di legittimità costituzionale.

• artt. 23 e ss. legge 11 marzo 1953, n. 87

  Disciplinano la rimessione alla Corte costituzionale della questione rilevante e non manifestamente infondata.

• art. 79 d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104

  È richiamato nel dispositivo quale fondamento processuale della sospensione del giudizio amministrativo in caso di rimessione della questione alla Corte costituzionale.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo, una questione di legittimità costituzionale è rilevante quando la norma censurata costituisce il parametro ordinario necessario per valutare il motivo di illegittimità dedotto contro il provvedimento; il giudice amministrativo non è vincolato ai soli parametri costituzionali indicati dalla parte, purché resti invariato il thema decidendum.
• La delegificazione che attribuisca a un decreto ministeriale il potere di modificare sostanzialmente composizione, finalità, funzioni o persino esistenza di organismi pubblici richiede criteri legislativi sufficientemente determinati e non può risolversi in una delega generica e illimitata.
• Non è costituzionalmente priva di dubbi una disciplina primaria che consenta di realizzare effetti di delegificazione mediante un atto ministeriale non regolamentare, sottraendo la materia alle garanzie procedimentali previste per i regolamenti governativi e ministeriali dalla legge n. 400/1988.
• La modifica, mediante fonte secondaria o atto amministrativo autorizzato da una norma primaria indeterminata, della rappresentanza di categorie o associazioni all'interno di un organo consultivo nazionale può porre questioni di compatibilità con i principi di rappresentatività, proporzionalità, ragionevolezza, uguaglianza e parità di trattamento.
• Il vizio di incompetenza ha carattere prioritario nel giudizio amministrativo: ove accertato, conduce all'annullamento dell'atto e all'assorbimento delle ulteriori censure sostanziali, poiché il giudice non deve pronunciarsi in via ipotetica sull'attività dell'autorità competente.

Come è indicizzato