Sentenza n. 8807/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto quattro ricorsi riuniti contro gli atti ministeriali di programmazione e finanziamento del settore ippico. Con il primo ha contestato la riduzione delle giornate di corsa assegnate per il 2025, superiore o comunque asseritamente lesiva dell’autovincolo del 15%, l’adozione del calendario prima della classificazione degli ippodromi, l’assenza di criteri oggettivi e la disparità rispetto agli ippodromi di Milano e Torino. Con il secondo ha impugnato i criteri e la graduatoria degli ippodromi, lamentando la mancata applicazione dei criteri qualitativi dell’Allegato B, la violazione della procedura autoimposta, l’attribuzione di un punteggio qualitativo uniforme e l’incomprensibile collocazione dell’impianto ricorrente al diciannovesimo posto rispetto all’ippodromo di Milano. Con il terzo ha censurato i criteri e gli importi delle sovvenzioni e dei contributi in conto capitale, deducendo incompetenza del Sottosegretario nell’abrogazione del precedente decreto ministeriale, violazione dell’art. 12 l. 241/1990, difetto di criteri oggettivi, violazione degli autovincoli, disparità di trattamento, illogicità dei costi standard e illegittimità derivata dalla classificazione e dal calendario. Con il quarto ha impugnato la procedura di controllo della qualità degli impianti, contestando l’omessa considerazione autonoma dell’agibilità e della normativa antincendio e l’utilizzo del metodo empirico denominato “scala di Bacharach”, nonché gli atti successivi di classificazione 2026 per illegittimità derivata. Il Ministero e le società controinteressate hanno eccepito, tra l’altro, l’ampia discrezionalità tecnica e politica dell’Amministrazione, la natura transitoria della mancata applicazione dell’Allegato B, l’assenza della prova di resistenza e la genericità delle censure.

La decisione

Il TAR ha riunito i quattro giudizi per connessione oggettiva e soggettiva. Ha respinto il ricorso sul calendario 2025, ritenendo che la ricorrente non avesse dimostrato che l’applicazione dei criteri invocati avrebbe comportato l’assegnazione di un numero maggiore di giornate. Il limite del 15% non è stato interpretato come rigido vincolo quantitativo, ma come direttiva suscettibile di adeguamento in sede applicativa; inoltre, la precedente sentenza del TAR non aveva imposto il recupero delle due giornate nei calendari successivi. Il ricorso sulla procedura di controllo della qualità è stato respinto perché l’agibilità e la conformità antincendio costituiscono requisiti preliminari già verificati dalle autorità competenti, mentre la procedura impugnata considera comunque la relativa documentazione; la censura sul metodo Bacharach è stata ritenuta generica e non collegata a una concreta lesione della ricorrente. Il ricorso sulla classificazione degli ippodromi è stato accolto parzialmente. È stata ritenuta legittima la disciplina transitoria che, per la prima applicazione, prevedeva l’utilizzo dei soli criteri dell’Allegato A e l’attribuzione uniforme del punteggio qualitativo; tuttavia, il raffronto tra le schede dell’ippodromo ricorrente e di quello di Milano non consentiva di comprendere il fondamento della notevole differenza di punteggio e di collocazione, con conseguente difetto sostanziale di motivazione e necessità di riesame comparativo. Il difetto di motivazione non è stato considerato meramente formale, poiché non risultava percepibile il collegamento tra i criteri predeterminati e la graduatoria concreta. È stato accolto parzialmente anche il ricorso sulle sovvenzioni. È stata respinta la censura di incompetenza del Sottosegretario, essendo stata conferita una delega specifica in materia di sviluppo dell’ippica. È stata invece ritenuta illegittima, nei limiti dell’interesse della ricorrente, la ripartizione delle risorse fondata su una suddivisione degli ippodromi in categorie strategiche, nazionali, regionali e promozionali priva di criteri normativi, oggettivi e predeterminati quanto al differenziale di finanziamento. Il calendario, invece, poteva legittimamente fungere da parametro per il costo standard, perché governato da criteri predeterminati e non meramente discrezionali. Gli atti relativi alla classificazione e alla ripartizione dei contributi sono stati annullati nei limiti e ai fini del riesame della posizione della ricorrente. Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a., gli atti continuano provvisoriamente ad avere efficacia per assicurare la continuità del servizio e dei finanziamenti, con obbligo dell’Amministrazione di rieditare il potere entro 90 giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza. Il riesame dovrà consentire la partecipazione della società, motivare la classificazione e chiarire il fondamento della suddivisione in categorie. In caso di modifica della graduatoria, dovranno essere ricalcolate le sovvenzioni, tenendo conto della mancata celebrazione delle giornate e dei relativi costi, con riduzione del 20% in mancanza di accordo tra le parti. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 12 d.P.R. 169/1998

  Attribuisce al Ministero poteri di programmazione e disciplina dell’ippica, compresa la determinazione dei criteri per le sovvenzioni; il principio di remuneratività dei costi impone il riesame della posizione dell’impianto secondo criteri coerenti e motivati.

• art. 2 d.lgs. 449/1999

  Riconduce al Ministero le attività già svolte da Unire e Assi e consente l’utilizzo delle società di corse per l’organizzazione delle corse ippiche.

• art. 1 d.P.R. 169/1998

  Richiamato quale fondamento del quadro normativo di organizzazione e programmazione dell’ippica nazionale.

• art. 11 l. 241/1990

  Le convenzioni tra Ministero e società di corse sono qualificate come accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi, limitati agli aspetti organizzativi e finanziari, mentre riconoscimento e programmazione restano espressione del potere amministrativo.

• art. 12 l. 241/1990

  Impone la predeterminazione di criteri e modalità per l’attribuzione di sovvenzioni e richiede che la selezione dei beneficiari sia trasparente, verificabile e non arbitraria.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione si applica agli atti applicativi della classificazione e della ripartizione delle risorse quando occorre rendere percepibile il collegamento tra criteri predeterminati e posizione concreta del beneficiario.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato per affermare che non esiste un diritto soggettivo al mantenimento sine die di una sovvenzione, potendo l’Amministrazione modificare o eliminare il beneficio in presenza di un mutamento della situazione o di una diversa valutazione dell’interesse pubblico, nel rispetto di ragionevolezza e non discriminazione.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Consente di modulare gli effetti dell’annullamento per ragioni di pubblico interesse e di mantenere temporaneamente efficaci gli atti caducati, prescrivendo la riedizione del potere entro un termine determinato.

• art. 49, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito di ritenere non necessaria l’integrazione del contraddittorio nei giudizi in cui le ragioni della decisione rendevano superfluo tale adempimento.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  La sottrazione degli atti amministrativi generali all’obbligo di motivazione non esclude la motivazione degli atti applicativi che traducono criteri generali in una graduatoria concreta.

• art. 107 TFUE

  Richiamato nel quadro della qualificazione delle sovvenzioni, che devono lasciare al beneficiario una residua alea economica e non tradursi in un integrale sostegno selettivo dell’attività imprenditoriale.

Massime di principio

• Nelle procedure di attribuzione di sovvenzioni pubbliche, la scelta generale degli obiettivi e dei criteri può esprimere discrezionalità amministrativa o politico-amministrativa; tuttavia, una volta predeterminati i criteri di selezione, la loro applicazione concreta costituisce attività vincolata o tecnico-discrezionale, sottoposta al controllo pieno del giudice amministrativo quanto all’effettiva sussistenza e corretta valutazione dei presupposti.
• La classificazione dei beneficiari di sovvenzioni in categorie gerarchiche, cui corrispondano differenti livelli di finanziamento, è illegittima se non è fondata su criteri normativi, oggettivi, trasparenti e predeterminati, idonei a rendere percepibile il collegamento tra caratteristiche concrete dei beneficiari e misura del beneficio.
• Il divieto di motivazione postuma non impedisce al giudice di verificare, anche attraverso la documentazione del procedimento e il contraddittorio processuale, se l’Amministrazione abbia effettivamente applicato i criteri predeterminati. Se invece il difetto riguarda la mancata ponderazione sostanziale degli elementi della fattispecie, l’atto deve essere annullato ai fini della riedizione del potere.
• Quando una graduatoria tecnica presenta una significativa differenza di collocazione tra due beneficiari e dagli atti non è ricostruibile il collegamento tra criteri stabiliti e punteggi attribuiti, sussiste un difetto sostanziale di motivazione che impone il riesame comparativo, anche se il ricorrente non ha dimostrato con certezza quale sarebbe stata la posizione finale spettantegli.
• L’aggiudicazione o attribuzione periodica di giornate e sovvenzioni nel settore ippico non determina un diritto al mantenimento indefinito delle condizioni dell’anno precedente; l’Amministrazione può modificare criteri e importi, purché operi secondo regole predeterminate, ragionevoli, non discriminatorie e adeguatamente applicate.
• In presenza di un annullamento circoscritto di atti incidenti sulla continuità di un servizio di interesse collettivo, il giudice può mantenerne provvisoriamente l’efficacia e ordinare la riedizione del potere entro un termine, stabilendo criteri conformativi e salvaguardando, nei limiti indicati, gli effetti ormai esauriti sugli altri beneficiari.

Come è indicizzato