Sentenza n. 406/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'atto con cui la Provincia di Brescia, a seguito dell'accertamento di superamenti delle concentrazioni soglia di contaminazione nei terreni e nelle acque sotterranee di un'area già utilizzata per attività siderurgiche, l'ha diffidata a predisporre misure di prevenzione o messa in sicurezza d'emergenza, aggiornare il piano di caratterizzazione e provvedere ai sensi del Titolo V della parte quarta del d.lgs. 152/2006. La Provincia ha ritenuto la contaminazione correlata all'attività svolta fino al 1983 dalla società poi incorporata dalla ricorrente. Il primo motivo deduceva violazione delle garanzie partecipative, tardività e inadeguatezza della comunicazione di avvio, insufficienza del termine assegnato per le osservazioni, violazione dell'art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006 e del termine di sessanta giorni per l'identificazione del responsabile, oltre a carenza istruttoria e motivazionale. Il secondo motivo contestava l'individuazione della ricorrente quale destinataria della diffida in quanto incorporante della società ritenuta responsabile, sostenendo che il sito fosse stato alienato prima della fusione e che la ricorrente non ne fosse mai stata proprietaria o gestore; venivano invocati il principio di causalità, il principio europeo "chi inquina paga", gli artt. 2501 e 2504-bis c.c. e la possibile responsabilità di successive società operanti nell'area. Il terzo motivo prospettava il contrasto della disciplina nazionale e regionale con la direttiva 2004/35/CE e chiedeva il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Il quarto motivo contestava l'obbligo di bonifica nei confronti della società in amministrazione straordinaria, deducendo difetto di presupposto, illogicità, difetto di istruttoria, sviamento, impossibilità di intervento per carenza di risorse ed estraneità degli obblighi di ripristino ai poteri dell'amministrazione straordinaria. Con i motivi aggiunti la ricorrente deduceva contraddittorietà tra gli atti istruttori del 2017 e la successiva individuazione del responsabile, omissione di misure d'emergenza già ritenute necessarie nel 2018, riferibilità non provata del parametro tetracloroetilene e illegittimità derivata delle comunicazioni comunali di avvio dei procedimenti sostitutivi.

La decisione

Il TAR ha respinto nel merito le censure rivolte contro la diffida provinciale e ha dichiarato inammissibile per difetto di interesse l'impugnazione delle comunicazioni comunali di avvio dei procedimenti sostitutivi e degli ulteriori atti istruttori, qualificati come endoprocedimentali e non immediatamente lesivi. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: la ricorrente aveva ricevuto la comunicazione di avvio nel 2023 e aveva presentato osservazioni, poi puntualmente esaminate e confutate dalla Provincia. La doglianza sull'insufficienza del termine di trenta giorni è stata inoltre ritenuta inammissibile perché non dedotta durante il procedimento. Il ritardo tra la segnalazione della contaminazione e l'avvio del procedimento non determina l'illegittimità dell'atto, potendo incidere soltanto sull'intensità della motivazione; nel caso concreto la Provincia aveva spiegato la complessità degli accertamenti relativi a una contaminazione storica. Il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006 è stato qualificato come acceleratorio e non decadenziale: il suo superamento non comporta la perdita del potere di individuare il responsabile, poiché ciò trasferirebbe sulla collettività i costi della bonifica. I motivi secondo e terzo sono stati respinti congiuntamente. Il TAR ha ritenuto sufficiente l'istruttoria provinciale, fondata sulla correlazione tra le sostanze rilevate, la presenza di scorie siderurgiche e l'attività di fusione e produzione di tubi e raccordi in ghisa svolta per circa trent'anni dalla società incorporata. In materia ambientale il nesso causale può essere accertato secondo il criterio del "più probabile che non" e anche mediante presunzioni semplici; una volta forniti dall'amministrazione indizi plausibili, grava sul soggetto individuato come responsabile l'onere di fornire una prova liberatoria analitica, non essendo sufficiente prospettare genericamente la possibile responsabilità di terzi. Le valutazioni tecniche dell'amministrazione sono sindacabili soltanto in presenza di esiti abnormi, manifestamente illogici o contraddittori. La fusione per incorporazione determina la successione dell'incorporante negli obblighi della società incorporata, inclusi gli obblighi di ripristino ambientale derivanti da un illecito permanente; tale successione non è esclusa dal fatto che il sito fosse stato alienato prima della fusione o che la contaminazione fosse stata accertata successivamente. L'obbligo di ripristino è personale e non un'obbligazione propter rem connessa alla proprietà del bene. Il TAR ha ritenuto non necessario il rinvio pregiudiziale, reputando evidente l'interpretazione del diritto dell'Unione: una volta individuato il responsabile, gli oneri di ripristino gravano su di lui e sul successore a titolo universale, in applicazione del principio "chi inquina paga". Il quarto motivo è stato respinto: l'amministrazione straordinaria è un organo della medesima società e non un soggetto giuridico distinto; la mancanza di risorse non esclude l'individuazione dell'obbligato, potendo l'amministrazione intervenire d'ufficio con rivalsa. È stata ritenuta non pertinente la giurisprudenza relativa all'ordine di rimozione dei rifiuti rivolto al curatore incolpevole, trattandosi qui di obblighi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravanti sul responsabile della contaminazione. I motivi aggiunti sono stati respinti nel merito quanto alla pretesa contraddittorietà degli atti e all'omessa adozione di misure d'emergenza: l'evoluzione dell'orientamento giurisprudenziale giustificava l'individuazione successiva dell'incorporante; l'eventuale aggravamento della contaminazione non elimina la responsabilità originaria. La censura relativa al tetracloroetilene è stata dichiarata tardiva perché proposta soltanto con i motivi aggiunti. Le spese sono state poste a carico della ricorrente, liquidate in euro 3.500,00 oltre accessori in favore di ciascuna delle tre amministrazioni resistenti.

Norme richiamate

• art. 244, comma 2, d.lgs. 152/2006

  Consente alla Provincia di diffidare il responsabile della contaminazione a provvedere agli interventi previsti dal Titolo V della parte quarta del codice dell'ambiente.

• art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006

  il procedimento per l’identificazione del responsabile della contaminazione deve concludersi nel termine perentorio di sessanta giorni dal ricevimento delle risultanze della caratterizzazione validate dall’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente competente

  Il termine di sessanta giorni ha funzione acceleratoria e non è decadenziale; il suo superamento non determina la perdita del potere di identificare il responsabile.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Disciplina le misure di prevenzione, messa in sicurezza d'emergenza, caratterizzazione e bonifica dei siti contaminati.

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  Consente agli enti competenti di realizzare d'ufficio gli interventi ambientali in caso di mancata esecuzione da parte dell'obbligato, con possibilità di rivalsa.

• art. 253 d.lgs. 152/2006

  Prevede garanzie, privilegio speciale e onere reale a tutela del recupero delle spese sostenute per gli interventi di bonifica.

• artt. 7, 8 e 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Le garanzie partecipative sono state ritenute rispettate mediante la comunicazione di avvio del procedimento e la possibilità di presentare osservazioni; la doglianza sul termine partecipativo non dedotta in sede procedimentale è stata dichiarata inammissibile.

• art. 240, comma 1, lett. i), m) e p), d.lgs. 152/2006

  Distingue le misure di prevenzione, le misure di messa in sicurezza d'emergenza e gli interventi di bonifica, gravanti sul responsabile della contaminazione.

• art. 2501 c.c.

  È stato richiamato in relazione agli effetti della fusione per incorporazione e alla successione nei rapporti della società incorporata.

• art. 2504-bis c.c.

  La fusione per incorporazione comporta la successione dell'incorporante negli obblighi e nelle passività della società incorporata, inclusi gli obblighi di ripristino ambientale.

• art. 2560, comma 1, c.c.

  La cessione dell'azienda non libera il cedente dai debiti da fatto illecito già contratti, circostanza compatibile con la successione dell'incorporante negli obblighi ambientali.

• art. 2043 c.c.

  Il danno ambientale è ricondotto alla fattispecie generale dell'illecito civile e, se permanente, comporta la permanenza degli obblighi di reintegrazione e ripristino.

• art. 2727 c.c.

  Consente l'utilizzo di presunzioni semplici per dimostrare il nesso causale tra attività industriale e contaminazione.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale è stato ritenuto non necessario perché l'interpretazione del diritto dell'Unione applicabile risultava evidente e priva di ragionevoli dubbi.

• artt. 17 e 19 direttiva 2004/35/CE

  Sono stati richiamati per i dubbi sull'applicabilità temporale della direttiva alle contaminazioni anteriori al 30 aprile 2007; il giudice ha comunque ritenuto conforme al diritto dell'Unione l'obbligo posto a carico del responsabile e del suo successore.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione allo svolgimento delle difese finali.

Massime di principio

• Il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 245, comma 2, d.lgs. 152/2006 per l'identificazione del responsabile della contaminazione ha natura acceleratoria e non decadenziale; il suo superamento non estingue il potere amministrativo di individuare il responsabile, poiché ciò trasferirebbe sulla collettività i costi del ripristino ambientale.
• In presenza di contaminazioni storiche, il nesso causale tra attività industriale e inquinamento può essere accertato secondo il criterio del "più probabile che non", anche mediante presunzioni semplici fondate sulla vicinanza dell'attività al sito, sulla corrispondenza tra sostanze inquinanti e materiali impiegati e sulla presenza di residui coerenti con la lavorazione svolta.
• Quando l'amministrazione fornisce indizi plausibili dell'ascrivibilità dell'inquinamento a un determinato operatore, spetta a quest'ultimo fornire una prova liberatoria analitica della diversa dinamica causale; la mera prospettazione generica della possibile responsabilità di terzi non è sufficiente.
• La fusione per incorporazione trasmette alla società incorporante gli obblighi di ripristino ambientale derivanti dall'illecito della società incorporata, anche se il sito contaminato era stato alienato prima della fusione e l'accertamento della contaminazione o l'ordine di bonifica sono successivi all'operazione societaria.
• L'obbligo di bonifica e ripristino ambientale è un'obbligazione personale del responsabile della contaminazione, non un'obbligazione propter rem collegata alla proprietà o alla detenzione attuale del sito; l'indisponibilità materiale dell'area non esclude l'obbligo, potendo l'amministrazione procedere d'ufficio con rivalsa.
• Le comunicazioni di avvio dei procedimenti diretti all'esecuzione d'ufficio degli interventi ambientali e gli atti istruttori privi di effetti immediatamente lesivi sono atti endoprocedimentali e non sono autonomamente impugnabili per difetto di interesse.

Come è indicizzato