Sentenza n. 1007/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appellanti avevano ottenuto, al momento della cessazione dal servizio, il pagamento sostitutivo di ferie non godute, sulla base di attestazioni o visti del Capo di Stato Maggiore della Marina circa la sussistenza di documentate esigenze di servizio. Successivamente l’Amministrazione aveva disposto il recupero delle somme, ritenendo non sufficientemente documentati i motivi impeditivi della fruizione delle ferie, in particolare per la mancata presentazione di una specifica domanda di ferie seguita dal diniego del superiore gerarchico. In primo grado era stata dedotta la violazione della disciplina sulla monetizzazione delle ferie del personale militare, l’eccesso di potere, il difetto di motivazione e la violazione dell’art. 18 della legge n. 241/1990, anche perché la documentazione relativa agli impegni istituzionali dei Comandanti era nella disponibilità dell’Amministrazione. In appello gli interessati hanno contestato la sentenza che aveva respinto il ricorso, sostenendo che: il divieto generale di monetizzazione introdotto nel 2012 non era applicabile alle loro cessazioni anteriori; la domanda di ferie respinta non costituiva un presupposto normativo della monetizzazione, ma soltanto uno dei possibili mezzi di prova; le attestazioni del Capo di Stato Maggiore erano idonee a comprovare le esigenze di servizio, anche in ragione della posizione apicale e del rapporto di dipendenza funzionale del Comandante generale; il visto apposto su una domanda era sufficiente quale atto autorizzativo; l’Amministrazione non aveva provato l’insussistenza delle esigenze di servizio e gli atti di recupero erano genericamente motivati; il recupero, intervenuto a distanza di anni dal pagamento, avrebbe dovuto essere configurato come annullamento d’ufficio e specificamente motivato anche quanto all’interesse pubblico e al decorso del tempo.

La decisione

L’appello è stato accolto e, in riforma della sentenza del TAR, è stato accolto il ricorso di primo grado con annullamento degli atti di recupero. Il Consiglio di Stato ha rilevato che le cessazioni dal servizio erano anteriori all’entrata in vigore del divieto generale di monetizzazione previsto dall’art. 5, comma 8, del d.l. n. 95/2012. Per il regime previgente, il presupposto della monetizzazione era la mancata fruizione del congedo ordinario per documentate esigenze di servizio; la legge non imponeva necessariamente la presentazione di una domanda di ferie e il suo formale rigetto. Tale sequenza costituiva soltanto uno dei possibili strumenti di prova. Nel caso concreto, le attestazioni del Capo di Stato Maggiore della Marina, organo funzionalmente sovraordinato al Comandante generale, erano idonee a comprovare l’impossibilità di fruire delle ferie, tenuto conto delle funzioni apicali, degli impegni improrogabili e della particolare organizzazione del Corpo. Per uno degli appellanti era sufficiente anche il visto apposto sulla domanda di monetizzazione. La documentazione relativa agli impegni quotidiani, inoltre, risultava nella disponibilità dell’Amministrazione e avrebbe potuto essere acquisita o verificata, senza che la sua eventuale incompletezza potesse automaticamente giustificare il recupero delle somme. Gli atti impugnati si erano limitati a richiamare genericamente la “non sufficiente” documentazione e la necessità di una domanda di ferie respinta, senza contestare specificamente l’effettiva sussistenza delle esigenze di servizio e senza dimostrare l’insussistenza del diritto alla monetizzazione. Il recupero, fondato su una diversa valutazione dei requisiti documentali dopo il pagamento, doveva essere considerato sostanzialmente un annullamento d’ufficio, soggetto a specifica motivazione, soprattutto per il rilevante decorso del tempo. La mera modifica della prassi documentale poteva valere per il futuro, non giustificare il recupero di somme già corrisposte in assenza della prova della loro non spettanza. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. 16 marzo 1999, n. 255

  Estende al personale militare dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica la disciplina del congedo ordinario prevista dall’art. 14 del d.P.R. n. 395/1995.

• art. 14 d.P.R. 31 luglio 1995, n. 395

  Fermo restando il disposto del comma 7, all'atto della cessazione del rapporto di lavoro, qualora il congedo ordinario spettante a tale data non sia stato fruito per documentate esigenze di servizio, si procede al pagamento sostitutivo dello stesso.

  Nel regime anteriore al 2012, la monetizzazione delle ferie del personale militare presupponeva la mancata fruizione per documentate esigenze di servizio; non era normativamente indispensabile una domanda di ferie previamente presentata e respinta.

• art. 5, comma 8, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135

  Le ferie, i riposi ed i permessi … sono obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi.

  Il divieto generale di monetizzazione è entrato in vigore il 7 luglio 2012 e non si applica alle cessazioni dal servizio anteriori; anche nel regime successivo deve essere interpretato in modo conforme al diritto alle ferie quando la mancata fruizione dipenda da causa non imputabile al lavoratore.

• art. 133 d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66

  Il Comandante generale del Corpo delle capitanerie di porto, nella qualità di Capo di corpo dipende dal Capo di stato maggiore della Marina militare per gli aspetti tecnico-militari attinenti al Corpo.

  Il rapporto di dipendenza funzionale rende il Capo di Stato Maggiore della Marina soggetto idoneo ad attestare le esigenze di servizio impeditive della fruizione delle ferie del Comandante generale.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Gli atti di recupero devono esporre in modo specifico le ragioni per cui difettano i presupposti sostanziali della monetizzazione; il generico richiamo alla documentazione insufficiente non è sufficiente.

• art. 18 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La documentazione già in possesso dell’Amministrazione, relativa agli impegni di servizio, deve essere considerata o acquisita; la sua mancata allegazione da parte dell’interessato non giustifica automaticamente il recupero delle somme.

• art. 1, comma 136, l. 30 dicembre 2004, n. 311

  Al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche si procede all'annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l'esecuzione degli stessi sia ancora in corso.

  Quando il recupero incide su un precedente provvedimento di liquidazione sulla base di una diversa valutazione della sua legittimità, esso ha natura sostanziale di annullamento d’ufficio e richiede la relativa motivazione, anche in rapporto al tempo trascorso.

• art. 36 Cost.

  Il diritto alle ferie retribuite tutela anche la compensazione economica quando la cessazione del rapporto renda impossibile il godimento delle ferie per causa non imputabile al lavoratore.

• art. 7, paragrafi 1 e 2, direttiva 2003/88/CE

  Il diritto alle ferie annuali retribuite non può estinguersi quando il lavoratore non sia stato effettivamente posto in condizione di fruirne; alla cessazione del rapporto spetta un’indennità finanziaria quando il mancato godimento non sia imputabile al lavoratore.

• art. 31, paragrafo 2, Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Rafforza la tutela del diritto alle ferie annuali retribuite e impedisce la perdita del diritto quando il lavoratore non abbia avuto una possibilità effettiva di fruirne.

Massime di principio

• Nel regime anteriore al divieto generale di monetizzazione delle ferie introdotto dall’art. 5, comma 8, del d.l. n. 95/2012, il pagamento sostitutivo delle ferie non godute spettava quando la mancata fruizione fosse riconducibile a documentate esigenze di servizio; la presentazione di una domanda di ferie e il suo formale rigetto non costituivano presupposti normativi indispensabili, ma soltanto uno dei possibili mezzi di prova.
• L’impossibilità di fruire delle ferie può essere provata mediante attestazioni dell’organo amministrativo competente e mediante ogni altra documentazione idonea; per un titolare di un incarico apicale, l’attestazione dell’organo da cui egli dipende funzionalmente può essere sufficiente, soprattutto quando gli impegni istituzionali siano incompatibili con una formale richiesta di ferie destinata a essere necessariamente respinta.
• Il recupero di somme già corrisposte per ferie non godute non può fondarsi sulla sola insufficienza o incompletezza della documentazione, se l’Amministrazione non dimostra l’effettiva insussistenza delle esigenze di servizio che giustificavano il pagamento. L’onere di provare la mancanza della causa giustificativa della prestazione patrimoniale grava sull’Amministrazione che ne chiede la restituzione.
• Quando l’Amministrazione recupera somme già liquidate perché rivaluta in senso negativo i presupposti del precedente pagamento, l’atto di recupero ha natura sostanziale di annullamento d’ufficio e deve essere specificamente motivato, anche con riguardo all’interesse pubblico concreto e al tempo trascorso dall’erogazione.
• La modifica successiva della prassi amministrativa relativa alla documentazione necessaria per comprovare le esigenze di servizio può operare per i pagamenti futuri, ma non giustifica il recupero di somme già corrisposte in assenza della prova che il diritto sostanziale alla monetizzazione non sussistesse.
• La documentazione relativa agli impegni di servizio già nella disponibilità dell’Amministrazione deve essere acquisita o valutata d’ufficio; la sua mancata allegazione da parte dell’interessato non può tradursi automaticamente nella negazione del diritto o nel recupero delle somme già erogate.

Come è indicizzato