Sentenza n. 2346/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti, quali trustee di due trust proprietari di unità immobiliari del complesso Galatea Sea Palace, hanno impugnato due determinazioni del Comune di Aci Castello che accertavano l'inottemperanza all'ordine di ripristino contenuto nell'ordinanza n. 53 del 24 febbraio 2023 e irrogavano sanzioni pecuniarie di euro 4.000 per le unità abitative e di euro 2.000 per i parcheggi. L'ordinanza presupposta, con cui il Comune aveva contestato una lottizzazione abusiva e un mutamento di destinazione d'uso derivanti da frazionamenti e accatastamenti delle unità, era stata già impugnata e il ricorso era stato respinto con sentenza definitiva. I ricorrenti hanno dedotto, tra l'altro, l'inapplicabilità del d.P.R. 380/2001 ratione temporis; la mancata imputabilità delle operazioni catastali ai trustee e ai trust; l'inopponibilità all'amministrazione della separazione patrimoniale derivante dal trust; l'irregolarità della notifica; la sproporzione e l'insufficienza della motivazione; il difetto di istruttoria e la lesione del legittimo affidamento; l'inapplicabilità dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001 a un ordine di ripristino catastale, anziché di demolizione materiale; la violazione del principio di tipicità delle sanzioni; l'omessa instaurazione del contraddittorio sulla quantificazione della sanzione; l'erroneità dell'accertamento del mutamento di destinazione d'uso e la compatibilità delle categorie catastali del gruppo A con l'uso turistico-ricettivo. È stato inoltre chiesto il risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili le censure dirette contro l'ordinanza presupposta, poiché questa era stata già definitivamente giudicata legittima e il provvedimento successivo poteva essere contestato soltanto per vizi propri. Ha ritenuto applicabile l'art. 31 del d.P.R. 380/2001 secondo il principio tempus regit actum, essendo l'inottemperanza maturata mentre tale disciplina era vigente. Ha affermato che l'ordine di ripristino dello stato dei luoghi può comprendere anche obblighi di natura giuridica o catastale e che la nozione di demolizione può essere intesa, in tale contesto, anche in senso figurato; pertanto l'art. 31 e la relativa sanzione possono operare anche in caso di mancata esecuzione di obblighi cartolari. Ha escluso la violazione del principio di tipicità e ha qualificato come vincolati l'accertamento dell'inottemperanza e l'acquisizione del bene, ritenendo irrilevanti la proporzionalità della misura, l'eventuale conoscenza pregressa dell'abuso da parte del Comune e il rilascio del certificato di abitabilità. Ha ritenuto sufficiente la motivazione dell'atto quanto all'an della misura. Ha escluso che la costituzione dei beni in trust impedisse l'esercizio dei poteri urbanistico-edilizi: il trustee è titolare giuridico dei beni e subentra nella posizione del precedente proprietario, con i relativi obblighi e responsabilità, mentre la separazione patrimoniale opera nei rapporti privatistici e non è opponibile all'amministrazione nell'esercizio dei poteri autoritativi. Quanto alla sanzione, ha ritenuto insussistente l'interesse a contestare il quantum relativo ai parcheggi, essendo stato applicato il minimo edittale. Ha invece annullato le determinazioni nella parte relativa alle sanzioni per le unità abitative, perché la quantificazione dell'importo, discrezionale nel quantum benché vincolata nell'an, richiedeva la previa instaurazione del contraddittorio procedimentale e l'esplicitazione dei criteri applicati. La domanda risarcitoria è stata respinta per carenza di puntuali allegazioni e prova del danno. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile, in parte respinto e in parte accolto; le spese sono state compensate per la particolarità della controversia e la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 31, commi 3, 4 e 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Il testo richiama l'accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione, l'acquisizione del bene e l'irrogazione della sanzione pecuniaria.

  La disciplina si applica secondo il principio tempus regit actum alla fase dell'inottemperanza; il ripristino dello stato dei luoghi può comprendere anche obblighi di natura giuridica o catastale e la sanzione può conseguire alla mancata esecuzione di tali obblighi. L'an della sanzione è vincolato, mentre il quantum è discrezionale, salvo il caso previsto dal secondo periodo del comma 4-bis.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Il provvedimento ha irrogato sanzioni di euro 4.000 per le unità abitative e di euro 2.000 per i parcheggi.

  La quantificazione della sanzione, quando non predeterminata da atti normativi o generali con criteri puntuali, richiede contraddittorio procedimentale e motivazione sui criteri concretamente applicati.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il terzo comma è riferito al ripristino dello stato dei luoghi e il quarto comma all'immissione in possesso e alla trascrizione.

  Il riferimento allo stato dei luoghi comprende anche il relativo stato giuridico e amministrativo; non è indispensabile una demolizione fisica di opere per configurare l'inottemperanza.

• legge n. 47/1985

  La questione relativa all'applicazione della disciplina previgente è stata dichiarata inammissibile perché riguardava l'ordinanza presupposta, ormai coperta da giudicato.

• legge n. 724/1994

  Il richiamo è stato ricondotto a censure riguardanti l'ordinanza presupposta e non è stato esaminato nel merito.

• Convenzione dell'Aja del 1 luglio 1985, resa esecutiva con legge n. 364/1989

  La separazione patrimoniale dei beni in trust non impedisce l'esercizio dei poteri autoritativi urbanistico-edilizi e non è opponibile all'amministrazione in tale ambito.

Massime di principio

• Quando un ordine repressivo in materia edilizia è stato definitivamente giudicato legittimo, il successivo provvedimento di accertamento dell'inottemperanza può essere contestato soltanto per vizi propri e non consente di rimettere in discussione i presupposti dell'ordine originario.
• Ai fini dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001, il ripristino dello stato dei luoghi può comprendere anche la ricostituzione dello stato giuridico o catastale conforme alla disciplina urbanistico-edilizia; l'inottemperanza può quindi riguardare obblighi cartolari e non soltanto la demolizione materiale di opere.
• L'accertamento dell'inottemperanza e le conseguenze acquisitive previste dall'art. 31 del d.P.R. 380/2001 hanno natura vincolata, sicché la conoscenza pregressa dell'abuso, il decorso del tempo e il rilascio di un certificato di abitabilità non fondano, di regola, un legittimo affidamento contrario all'esercizio del potere repressivo.
• La separazione patrimoniale propria del trust opera principalmente nei rapporti privatistici e non impedisce l'esercizio dei poteri urbanistico-edilizi; il trustee, quale titolare giuridico dei beni, subentra nella posizione del precedente proprietario quanto agli obblighi e alle responsabilità connessi alla situazione urbanistica dell'immobile.
• Quando l'an della sanzione amministrativa è vincolato ma il quantum è rimesso a una valutazione discrezionale, l'amministrazione deve instaurare il contraddittorio procedimentale e indicare i criteri concretamente utilizzati per determinare l'importo, in assenza di criteri normativi o generali puntuali.
• La violazione del contraddittorio relativo alla quantificazione della sanzione comporta l'illegittimità della sanzione nella parte concernente l'importo discrezionalmente determinato, senza necessariamente incidere sull'accertamento dell'inottemperanza e sulla legittimità dell'esercizio del potere sanzionatorio.

Come è indicizzato