Ordinanza del 11/05/2009 n. 10672 - Corte di Cassazione

Preavviso di fermo amministrativo e giurisdizione tributaria

La pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di cassazione chiarisce che il preavviso di fermo amministrativo previsto dall’art. 86 del D.P.R. n. 602 del 1973 può essere impugnato davanti al giudice tributario quando è riferito a crediti di natura tributaria. Il preavviso, pur non espressamente menzionato nell’elenco dell’art. 19 del D.Lgs. n. 546 del 1992, rende conoscibile al contribuente una pretesa tributaria determinata e consente di chiederne il controllo giurisdizionale.

Controversia e svolgimento del processo

La causa riguardava l’impugnazione di un preavviso di fermo amministrativo relativo a un’autovettura, comunicato al contribuente dal concessionario G. S.p.A. per il mancato pagamento di cartelle esattoriali concernenti contributi dovuti al Consorzio di B.U.F.F. di Pisa per gli anni dal 1994 al 1999.

Il contribuente aveva adito il Giudice di Pace di Pisa, che aveva sospeso il fermo minacciato. Il concessionario e l’ente impositore avevano contestato l’impugnabilità del preavviso, sostenendo che fosse impugnabile soltanto il fermo già eseguito. Per dirimere il dubbio sulla giurisdizione, il contribuente ha proposto ricorso per regolamento preventivo alle Sezioni Unite. Né l’esattore né l’ente impositore si sono costituiti nel giudizio di legittimità.

Natura del credito e riparto di giurisdizione

La Corte ha rilevato che i contributi in questione erano di natura tributaria. Ha richiamato Cass., Sezioni Unite, n. 10703 del 2005, secondo cui i contributi imposti dai consorzi di bonifica ai proprietari per le spese di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica e di miglioramento fondiario rientrano nella categoria generale dei tributi. In base all’art. 2 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, come modificato dall’art. 12 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, le controversie relative a tributi di ogni genere e specie spettano alla giurisdizione tributaria.

La pronuncia richiama inoltre l’ordinanza delle Sezioni Unite n. 14831 del 2008: quando il fermo riguarda crediti di natura mista, tributaria e non tributaria, il giudice deve trattenere la controversia per la parte tributaria e rimettere quella relativa ai crediti non tributari al giudice ordinario, applicando il principio della translatio iudicii. Il debitore può anche presentare separati ricorsi ai giudici rispettivamente competenti.

Collocazione del fermo e modifiche normative

La Corte considera la modifica dell’art. 19 del D.Lgs. n. 546 del 1992 introdotta dall’art. 35, comma 25-quinquies, del D.L. n. 223 del 2006, convertito con modificazioni dalla legge n. 248 del 2006, che ha inserito il fermo ex art. 86 del D.P.R. n. 602 del 1973 tra gli atti impugnabili davanti al giudice tributario.

Le Sezioni Unite escludono la precedente interpretazione, espressa nelle ordinanze nn. 2053 e 14701 del 2006, che riconduceva il fermo alla procedura di espropriazione forzata e attribuiva le relative controversie al giudice ordinario. La modifica normativa manifesta invece la volontà di escludere il fermo dalla sfera tipica dell’espropriazione forzata, configurandolo come misura riferita a una procedura alternativa. Di conseguenza, nelle controversie tributarie il giudice ordinario, la cui giurisdizione riguarda la fase dell’esecuzione forzata, non è competente sul fermo in quanto tale.

Funzione e impugnabilità del preavviso

Il preavviso era stato istituito dall’Agenzia delle Entrate con nota n. 57413 del 9 aprile 2003. La procedura prevedeva che, dopo l’emissione del provvedimento di fermo e prima della sua iscrizione, il concessionario avvisasse il contribuente moroso — che non avesse pagato entro sessanta giorni dalla notifica della cartella — invitandolo ad adempiere entro venti giorni. Trascorso tale termine senza pagamento, il preavviso valeva anche come comunicazione dell’iscrizione del fermo, efficace dal ventesimo giorno successivo, ai sensi dell’art. 4, comma 1, secondo periodo, del D.M. 7 settembre 1998, n. 503. Tale disciplina restava applicabile, ai sensi dell’art. 3, comma 41, del D.L. n. 203 del 2005, convertito dalla legge n. 248 del 2005, fino all’emanazione del decreto ministeriale previsto dall’art. 86, comma 4, del D.P.R. n. 602 del 1973.

Il preavviso è, secondo la Corte, il mezzo attraverso il quale il contribuente viene a conoscenza della procedura di fermo e può costituire il primo, o anche l’unico, atto che gli comunica l’esistenza della pretesa tributaria. Svolge una funzione analoga a quella dell’avviso di mora e deve pertanto essere considerato impugnabile.

L’assenza del preavviso dall’elenco dell’art. 19 del D.Lgs. n. 546 del 1992 non impedisce l’impugnazione. L’elenco va interpretato estensivamente, in coerenza con gli artt. 24, 53 e 97 della Costituzione e con l’estensione della giurisdizione tributaria operata dalla legge n. 448 del 2001. È impugnabile ogni atto che porti comunque a conoscenza del contribuente una pretesa tributaria individuata, poiché dalla ricezione sorge l’interesse previsto dall’art. 100 c.p.c. a ottenere una pronuncia sulla legittimità sostanziale della pretesa e dei relativi accessori. La Corte richiama sul punto Cass. nn. 21045/2007 e 27385/2008.

Principio affermato ed esito

Le Sezioni Unite enunciano il principio secondo cui il preavviso di fermo ex art. 86 del D.P.R. n. 602 del 1973, quando riguarda una pretesa creditoria tributaria, è impugnabile davanti al giudice tributario perché consente al contribuente di conoscere la pretesa e di richiederne il controllo di legittimità sostanziale.

Nel caso concreto la Corte dichiara la giurisdizione del giudice tributario e rimette le parti davanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Pisa. Le spese sono compensate in ragione della novità della questione.