Sentenza n. 8704/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari di concessioni bingo scadute e operanti in regime di proroga tecnica, hanno contestato gli atti con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha dato attuazione all’art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, prevedendo il pagamento di un corrispettivo una tantum maggiorato del 15 per cento, quantificato in euro 181.125 per ciascun concessionario e suddiviso in quattro rate. Sono stati dedotti eccesso di potere, difetto di motivazione e indeterminatezza delle somme dovute, nonché violazione della disciplina europea sulla concorrenza, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, dei principi di proporzionalità e adeguatezza e della direttiva 2014/23/UE. Le ricorrenti hanno sostenuto che l’Amministrazione avrebbe dovuto disapplicare la norma nazionale, in quanto incompatibile con il diritto dell’Unione, anche alla luce delle pronunce dell’Adunanza plenaria e delle ordinanze cautelari che avevano consentito il pagamento di un canone ridotto nelle more dei giudizi europei. Le Amministrazioni hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo la controversia meramente patrimoniale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione. La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché non riguarda la mera quantificazione di canoni nell’esecuzione ordinaria del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell’Amministrazione di applicare il canone durante la proroga tecnica. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Richiamando la sentenza della Corte di giustizia UE del 20 marzo 2025 nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, il TAR ha ritenuto che la proroga delle concessioni e la fissazione di un canone forfetario uguale per tutti i concessionari costituiscano modifiche della concessione non consentite dall’art. 43 della direttiva 2014/23/UE, per le quali sarebbe stato necessario un nuovo procedimento selettivo. In applicazione del principio di primazia del diritto dell’Unione, il giudice ha disapplicato l’art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, nella parte rilevante, e ha annullato in via derivata la nota ADM del 30 maggio 2023 e il presupposto avviso del 4 maggio 2023. L’annullamento non comporta l’assenza di qualsiasi corrispettivo per il periodo di esercizio del gioco: l’Amministrazione dovrà rideterminare, anche provvisoriamente nelle more dell’istruttoria, un’indennità equilibrata, parametrata all’utilità conseguita dai concessionari, ai fatturati, ai vantaggi della proroga e ai sacrifici imposti, senza applicare un importo rigido e forfetario. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  in materia di concessione di pubblici servizi ... sussiste ... la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la sola esclusione delle controversie afferenti a “indennità, canoni e altri corrispettivi”

  La controversia resta devoluta al giudice amministrativo quando non concerne la mera quantificazione di un canone, ma la legittimità della proroga concessoria e della pretesa autoritativa dell’Amministrazione di applicare il canone.

• art. 1, comma 124, legge n. 197/2022

  il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento

  La disposizione nazionale, nella parte relativa alla proroga onerosa e alla determinazione forfetaria del corrispettivo, è stata disapplicata per contrasto con il diritto dell’Unione europea.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  La modifica di una concessione durante il rapporto è ammessa senza nuova gara soltanto nelle ipotesi previste dalla disposizione; la proroga controversa e il canone forfetario non rientrano in tali ipotesi.

• art. 4, n. 3, TUE

  Il principio di leale cooperazione e di primazia del diritto dell’Unione impone anche ai giudici nazionali di disapplicare la norma interna incompatibile.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, in ragione dell’analogia con precedenti già esaminati.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a concessioni di pubblici servizi, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste quando è contestata la legittimità della proroga della concessione o della pretesa autoritativa dell’Amministrazione, anche se la controversia incide sull’entità del canone; è esclusa soltanto quando la lite riguarda la mera quantificazione di canoni o corrispettivi nell’ordinaria fase esecutiva del rapporto.
• Una proroga legislativa di una concessione di pubblico servizio costituisce una modifica della concessione soggetta alla direttiva 2014/23/UE e non è legittima senza una nuova procedura selettiva se non rientra nelle ipotesi tassative previste dall’art. 43 della direttiva.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto dell’Unione e annullare in via derivata il provvedimento amministrativo che ne costituisce applicazione pedissequa.
• L’illegittimità della proroga non esclude necessariamente il pagamento di un’indennità per l’utilità concretamente conseguita dal concessionario durante il periodo di esercizio; tale indennità deve essere determinata in modo non rigido né uniforme, considerando fatturato, vantaggi della proroga e sacrifici imposti all’operatore, così da preservare l’equilibrio del rapporto ed evitare un indebito arricchimento.
• La fissazione legislativa di un canone forfetario identico per tutti i concessionari, indipendentemente dai rispettivi fatturati e dalle utilità concretamente conseguite, non è compatibile con la disciplina europea quando altera l’equilibrio della concessione.

Come è indicizzato